“分區(qū)制”的由來

　　美國第一個綜合分區(qū)制土地管理的法律，１９１６年產生于紐約市。１９１６年，紐約市曼哈頓區(qū)的下城（Ｄｏｗｎｔｏｗｎ）建造了一棟“公平大廈”（Ｔｈｅ Ｅｑｕｉｔａｂｌｅ Ｂｕｉｌｄｉｎｇ）。這棟大廈不僅高度超過了相鄰的建筑，占據(jù)了自己土地所有權邊界內的所有陸地面積，而且影響了相鄰建筑的采光，由此在紐約市引起了廣泛的討論。這次討論的結果，在美國歷史上產生了第一部綜合性的分區(qū)制土地管理法律。這部由愛德華·巴塞特（Ｅｄｗａｒｄ Ｂａｓｓｅｔｔ）律師領導的委員會提出，并由紐約市長約翰·普瑞·米切爾（Ｊｏｈｎ Ｐｕｒｒｏｙ Ｍｉｔｃｈｅｌ）簽字生效的法律，不僅從此規(guī)范了紐約市的土地管理，而且他們制定的《分區(qū)土地管理標準法案》，還在１９２４年為美國聯(lián)邦政府商務部所采納和發(fā)布，成為美國其他地方政府制定土地管理法的范本。由此巴塞特被尊稱為“分區(qū)制土地管理法的創(chuàng)始人”。為了使這些分區(qū)制土地管理規(guī)則更容易為人們所理解，著名建筑師和畫家哈格·費瑞斯（Ｈｕｇｈ Ｆｅｒｒｉｓｓ）還用圖例做了解釋。

　　紐約市將城市分為三個主要功能區(qū)：居民區(qū)（Ｒ），商業(yè)區(qū)（Ｃ），工業(yè)區(qū)（Ｍ）。這三個功能區(qū)內部又進一步劃分為低密度、中密度和高密度的居民區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)。任何一個區(qū)都可以因為特別的目的來改變區(qū)劃的某些性質，以滿足居民生活的需要。例如，規(guī)劃為居民區(qū)的一些街道也可以有為居民日常生活服務的零售商業(yè)區(qū)。這些調整是由區(qū)劃內的行政組織來實施的。

　　１９２６年發(fā)生的一起土地使用糾紛案，由于美國聯(lián)邦最高法院支持了地方政府對土地的分區(qū)管理，從而在憲法層次上，首次確認了分區(qū)制土地管理的合法性。２０世紀２０年代，安博勒房產公司在美國俄亥俄州克利夫蘭市郊區(qū)的歐幾里德鎮(zhèn)擁有６８英畝土地，該公司準備對這些土地進行工業(yè)開發(fā)。但是當?shù)卣�府已經在幾年前制定并通過了分區(qū)制土地管理的法律，確定這些土地不能用于工業(yè)目的，當?shù)鼐用褚舱J為這樣的土地開發(fā)，將影響歐幾里德鎮(zhèn)原有的自然環(huán)境、文化傳統(tǒng)和自己的生活。當?shù)卣�府根�?jù)分區(qū)制土地管理法否決了安博勒房產公司的開發(fā)計劃。由此，安博勒房產公司將歐幾里德地方政府告上了法庭，認為當?shù)卣�府的裁決違反了美國憲法第五修正案中關于“不能將私人財產在沒有進行補償?shù)那闆r下用于公共目的”的條款，使他們擁有的土地價值降低了，損害了他們的經濟利益，要求得到地方政府的賠償。雖然基層法院支持了安博勒房產公司的訴訟請求，但１９２６年聯(lián)邦最高法院糾正了基層法院的判決，認為地方政府分區(qū)制土地管理法符合美國憲法第十四修正案中關于“平等保護（ｅｑｕａｌ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｌａｗ）”的條款，而且安博勒房產公司也沒有明確的證據(jù)來證明他們擁有的土地價值貶值了，并遭受了經濟上的損失。

　　這是美國歷史上關于分區(qū)制土地管理的一個里程碑，也是至今為止提交聯(lián)邦最高法院審理的最后一起重要的分區(qū)制土地管理案例。從此以后，美國沒有類似的案例再度發(fā)生。盡管２０世紀６０年代末，美國的民權倡導者指出，分區(qū)制土地管理法排斥低收入家庭和歧視少數(shù)民族，因而這種制度是違憲的。但是美國聯(lián)邦最高法院還是既支持分區(qū)制土地管理法，也保護私有財產所有者的權利。在歷史上，法院一般將私有財產權與民權區(qū)分開來，并認為前者比后者更為重要。

　　“分區(qū)制”的變化

　　在美國人口密集的大城市中，休斯敦是唯一一個沒有實行分區(qū)制土地管理的大城市。休斯敦市的選民在１９４８年、１９６２年和１９９３年三次投票拒絕了制定分區(qū)制土地管理法律的努力。那里的共識是，“休斯敦就是休斯敦”，我們不需要分區(qū)制土地管理法律。其實，處于“陽光地帶”的大城市是大城市中的后來者，他們與許多過去的大城市，如：紐約、波士頓、芝加哥、費城、底特律、克利夫蘭、圣路易斯和舊金山不同，這些陽光地帶的大城市在汽車時代經歷了人口的高速增長。這些城市中的最大者，如：洛杉磯、亞特蘭大、邁阿密、坦帕、達拉斯、鳳凰城和堪薩斯城，就像休斯敦所經歷的那樣，幾乎都把分區(qū)制土地管理的法律拋在一邊，經歷了城區(qū)的迅速擴大。但是，洛杉磯城區(qū)的擴大是在２０世紀５０年代當?shù)匾�進分區(qū)制土地管理法律之前就已經存在的。而且，休斯敦市的許多私人土地財產都有合法的契約和“合約約束”，這些法律文件限制了將來對土地的使用，所以實際上起著類似于分區(qū)制土地管理的作用。休斯敦行政當局的法律也對這種汽車依賴型的城區(qū)擴大做出了限制，要求最大限度地保留居民區(qū)的非建筑綠地和大型商業(yè)的停車場。

　　在許多城市，傳統(tǒng)的分區(qū)制土地管理方法適應于人口較少的狀況。典型的分區(qū)制將土地分為三種主要的類型：居民區(qū)、商業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)。因此，在一個城市的居民區(qū)內，是不允許有商業(yè)設施的。這樣分區(qū)制的法律才可以保護財產的價值和促進汽車的使用。在過去的幾十年里，“有計劃開發(fā)”逐漸受到青睞。這種方法允許城市劃出一個新的區(qū)域進行混合開發(fā)，允許單個住宅附近有單元樓存在，寫字樓和商店就在居民區(qū)附近，使人們工作和購物靠近住處。這種對分區(qū)制土地管理的新的都市化修改產生了更多的宜居社區(qū)。

　　２０世紀７０年代以來，石油價格逐漸飆升，能源危機頻發(fā)，分區(qū)制土地規(guī)劃也面臨著諸如浪費能源、非低碳生活、造成交通擁堵、生活不便等指責。分區(qū)制法律條款作為城區(qū)規(guī)劃理論，在過去幾十年里已經發(fā)生了變化。法律強制松動了，政治關注點改變了。因此，美國地方政府也對分區(qū)制土地管理方法進行了一些調整，這主要體現(xiàn)在除了傳統(tǒng)的歐幾里德式的分區(qū)制土地管理方法之外，產生了其他三種土地管理方法：績效管理方法、激勵管理方法、設計規(guī)劃管理方法。

　　“分區(qū)制”的現(xiàn)狀

　　現(xiàn)在，一個地方政府的分區(qū)制土地管理法律規(guī)定得十分詳細。例如，筆者在馬薩諸塞州調查的Ｃｏｈａｓｓｅｔ鎮(zhèn)，有居民７８００人。該鎮(zhèn)分區(qū)就包括：

　　居民區(qū)（Ｒ）Ａ、Ｂ、Ｃ。Ａ代表小單個住房，Ｂ代表中等單個住房，Ｃ代表大單個住房。法律規(guī)定小單個住房最低占地面積為１６７２平方米；中等單個住房最低占地面積為３２５１平方米；大單個住房最低占地面積為５５７４平方米。

　　鎮(zhèn)商業(yè)區(qū)（ＤＢ）和村商業(yè)區(qū)（ＶＢ）。那里商家最低占地面積為４６４．５平方米。

　　高速路商業(yè)區(qū)（ＨＢ），每個商家最低占地面積是９２９平方米。

　　輕工業(yè)區(qū)（ＬＩ）和高技術區(qū)（ＴＢ），每個經營單位的最低占地面積是７４３２平方米。

　　此外該鎮(zhèn)還有水資源保護區(qū)（ＷＢ），空曠土地（ＯＳ）等。

　　作為一個海濱的較高收入社區(qū)，Ｃｏｈａｓｓｅｔ鎮(zhèn)按照馬薩諸塞州的法律，除了低密度的單個住宅外，也建設了２２０個單元房的高密度住宅樓，其中的２５％用作低收入者的住房，租住或者購買者只需付房價的８０％，就可以入住。這里的房產稅率為１．１％。就土地的所有權性質來看，該鎮(zhèn)土地除了私人所有之外，還有近４０％的土地屬于州政府、鎮(zhèn)政府和各種基金會所有，這些土地大多以自然形態(tài)的公園、自然保護地、歷史文化遺產等形式存在，共同構成了Ｃｏｈａｓｓｅｔ社區(qū)獨特的自然風光和歷史文化風貌。　

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