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完善地方糧食儲備體系的思考
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http://china-zesir.com 發(fā)稿日期:2009-2-16
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完善地方糧食儲備，有利于促進糧食生產(chǎn)、穩(wěn)定糧食市場、保障地區(qū)糧食安全十分析地方糧食儲備的定位、組織模式和經(jīng)營運作中存在的問題，指出地方糧食儲備體系應(yīng)遵循的發(fā)展對策，對于認識地方糧食儲備的重要地位、制定下一階段的工作計劃有一定的借鑒意義。
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[關(guān)鍵詞]地方糧食儲備；糧食安全；發(fā)展對策
地方儲備糧是國家糧食儲備體系中的重要組成部分，是地方政府宏觀調(diào)控的實物手段；是促進糧食生產(chǎn)、穩(wěn)定糧食市場、保障糧食安全的重要措施。現(xiàn)行地方糧食儲備因管理體制和運行機制不盡合理，導(dǎo)致儲備規(guī)模不能達標、財政費用高昂、質(zhì)量不能保證，給國家糧食安全帶來隱患。
1存在問題
1．1與中央儲備關(guān)系
中國實行中央儲備和地方儲備2級儲備制度，中央儲備主要是指中國儲備糧管理總公司的糧食儲備，地方儲備主要是指省級儲備(含市級、縣級儲備)。現(xiàn)行儲備規(guī)模中央大于地方，應(yīng)急救災(zāi)要先動用地方儲備，這樣除非出現(xiàn)較大的糧荒或突發(fā)事件，否則中央儲備糧難以發(fā)揮相應(yīng)的作用。糧食供不應(yīng)求總是由局部地區(qū)出現(xiàn)的，在蔓延到較大范圍時局面往往難以控制。較為科學(xué)的做法是在危機開始發(fā)生時就盡可能將影響降到最低，而目前地方儲備規(guī)模難以承擔(dān)起這樣的責(zé)任。
1．2儲備定位
部分政府認為糧食儲備是緊急時刻的市場供應(yīng)保證，宜牢固的放在那里，作為救命的本錢來看待；部分政府認為保持糧食靜態(tài)儲備，是物質(zhì)和資源的浪費，儲備糧也應(yīng)流動起來參與市場。第一種觀點保證了糧食庫存的真實性，但也導(dǎo)致地方糧食儲備在不恰當(dāng)時候輪進輪出，不僅沒有發(fā)揮儲備糧調(diào)控市場的作用，而且還干擾了市場的正常運行。第二種觀點保證了儲備糧的效用發(fā)揮和糧食的品質(zhì)質(zhì)量，卻又容易造成儲備糧保管的賬實不符，緊急情況無糧可調(diào)的事件發(fā)生。
1．3儲備運行
一般地方糧食儲備管理的動用權(quán)歸屬于省市各級政府。當(dāng)糧食出現(xiàn)短缺或者價格波動時，由地方?jīng)Q定拋售或者購進糧食的數(shù)量、價格和時機來調(diào)節(jié)市場余缺。但由于儲備糧的所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)的主體不一致，購進和拋出需要一個漫長的決策過程，而這種決策往往表現(xiàn)出滯后性。當(dāng)執(zhí)行決策時，要么糧價已經(jīng)回落，拋售儲備糧會帶來更大的市場沖擊；要么糧價已大幅走高，儲備糧平抑糧價的最佳時機已經(jīng)過去。
1．4儲備成本
儲備成本是困擾著地方糧食儲備的一個重要的問題。以江蘇省某市為例，地方儲備糧的財政支出約1600萬元；東南沿海地區(qū)某發(fā)達城市1年所用的儲備糧財政支出更是高達8000萬元。財政對儲備糧支出不堪重負，縣級政府表現(xiàn)尤為強烈，一些縣級政府的地方儲備至今也沒有建立起來。這其中固有糧食保管本身的困難，也和傳統(tǒng)的運作機制、管理模式有很大關(guān)系。
2發(fā)展對策
2．1基本思路
地方糧食儲備應(yīng)定位在調(diào)節(jié)地方糧食供求，保持地方糧食價格基本穩(wěn)定，保護廣大糧農(nóng)和消費者的利益，承擔(dān)區(qū)域糧食安全。如果出現(xiàn)較大區(qū)域的自然災(zāi)害，持續(xù)的糧食短缺，則由國家拋售中央儲備糧來調(diào)節(jié)，穩(wěn)定市場。因此，地方儲備糧的發(fā)展思路應(yīng)是“確立基數(shù)、適度參與”，即將地方儲備糧的一部分穩(wěn)定下來，相對保持不動，另將部分儲備糧適度的參與市場，
建立經(jīng)營網(wǎng)絡(luò)。這種動態(tài)儲備模式一方面有利于體現(xiàn)儲備糧的基礎(chǔ)性作用，在發(fā)生緊急情況和不可抗力時有糧可用；另一方面可將儲備的經(jīng)營所得適度補貼儲備費用，減輕財政壓力。
同時，建議理順中央和地方儲備的關(guān)系，將儲備糧管理權(quán)逐步向地方政府過渡，中央的儲備糧管理總量適度減少，地方儲備糧數(shù)量逐步達標，有利于地方政府在糧食安全上發(fā)揮更加重大的作用。
2．2體制創(chuàng)新
合理設(shè)計儲備糧行政管理部門與承儲企業(yè)之間的關(guān)系，形成“政府主導(dǎo)、企業(yè)運作”的組織模式。地方政府通過招投標確定承儲單位，以控制儲備實物數(shù)量、結(jié)構(gòu)比例、質(zhì)量特性等考核，通過合同、資金支付來約束承儲企業(yè)的行為。儲備糧行政主管部門建立基于信息系統(tǒng)的實物總賬，各承儲單位設(shè)分賬。儲備糧行政主管部門只管糧、不管庫，只管物、不管人。
2．3模式創(chuàng)新
建立政府儲備和社會儲備相結(jié)合的綜合儲備模式。政府儲備的糧權(quán)完全屬于政府，是政府對糧食安全的必要準備，是糧食安全的底線，也是相對靜態(tài)的實物儲備。社會儲備是企業(yè)生產(chǎn)、周轉(zhuǎn)存糧，政府以協(xié)議的形式，在不占有糧權(quán)的情況下通過補貼的形式擁有企業(yè)存儲的原糧、成品糧的緊急征用權(quán)。
除此之外，政府還應(yīng)建立可靠的貨幣儲備和信息儲備。貨幣儲備是政府以風(fēng)險基金和調(diào)節(jié)基金等形式做好緊急情況下市場采購的準備。信息儲備是政府應(yīng)通過對國內(nèi)國際2個市場的價格、供求和發(fā)展趨勢情況的占有，決定年度儲備的規(guī)模、品種和比例，實質(zhì)上是儲備準備工作。
2．4動態(tài)輪換
實行靜態(tài)儲備與動態(tài)儲備相結(jié)合的儲備模式，應(yīng)核定一部分為最低庫存，另一部分為動態(tài)庫存。最低庫存為政府掌握，企業(yè)不得動用，企業(yè)還必須確保任何時候最低庫存儲備糧都數(shù)量真實、品質(zhì)良好；動態(tài)庫存由企業(yè)運作，用于循環(huán)輪換，其架空比例可以控制50％以下(按年進行綜合考核)，從而把掌握輪換時機和經(jīng)營的主動權(quán)放給儲備企業(yè)，由企業(yè)綜合考慮糧食市場行情和庫存糧食的品質(zhì)變化，靈活運作，適時吞吐。動態(tài)儲備與靜態(tài)儲備是相對而言，動態(tài)與靜態(tài)可以相互轉(zhuǎn)化，總體堅持“先進先出”，“限時輪出”，“收益微盈”的基本原則。
2．5合理運作
根據(jù)儲備糧計劃、輪換要求以及市場行情，擬定儲備糧收儲和輪換入庫方案，報政府分管領(lǐng)導(dǎo)同意后，采用招標、競價或委托承儲企業(yè)采購的方式組織入庫(采用經(jīng)營儲備一體化模式，應(yīng)由承儲企業(yè)采購)。無論輪換入庫還是經(jīng)營性入庫，儲備糧必須是當(dāng)年生產(chǎn)的新糧，達到國家質(zhì)量標準規(guī)定，符合安全保管的要求并經(jīng)糧油質(zhì)量監(jiān)測機構(gòu)檢驗合格，出具相應(yīng)的質(zhì)檢報告，方可確認為儲備糧。
承儲單位必須嚴格執(zhí)行國家的糧食倉庫管理辦法和倉儲技術(shù)規(guī)范要求，不得將儲備糧委托其他庫點儲存。儲備的糧食未經(jīng)批準不得組織規(guī)模性移倉移庫或銷售，如需規(guī)模性移倉移庫或銷售，須報經(jīng)儲備糧行政主管部門批準，財政部門和農(nóng)發(fā)行備案。規(guī)模性移倉移庫和銷售結(jié)束之后，應(yīng)提請主管部門對移動前后的數(shù)量與質(zhì)量進行核查。
承儲企業(yè)可以利用儲備糧從事經(jīng)營，但必須保證最低庫存，最低庫存與儲備輪空期的要求在合同中約定。儲備糧行政主管部門不干預(yù)企業(yè)的儲備糧經(jīng)營性輪換次數(shù)。承儲企業(yè)利用儲備糧進行經(jīng)營性業(yè)務(wù)的利潤所得，原則上歸儲備糧行政主管部門和承儲企業(yè)共有。儲備糧行政主管部門下達最低經(jīng)營性利潤指標，并在承儲合同結(jié)束后進行考核。利潤分成可采用承儲企業(yè)和糧食風(fēng)險基金各50％的方法。對于按照政府要求完成任務(wù)的，又有較好利潤水平的，儲備糧行政主管部門可制定額外的獎勵辦法。
儲備糧規(guī)模性輪換出庫原則上應(yīng)當(dāng)采用公開競價的方式進行，也可由承儲企業(yè)直接銷售。承儲企業(yè)必須開設(shè)專門的銷售收入賬戶，便于儲備糧行政主管部門和農(nóng)發(fā)行監(jiān)督。承儲合同結(jié)束時，儲備糧行政主管部門、財政和農(nóng)發(fā)行共同對承儲企業(yè)庫存糧食進行成本與質(zhì)量核定，并委托承儲企業(yè)向外招標，儲備糧銷售后，回籠的資金要及時足額歸還農(nóng)發(fā)行的貸款。
緊急平抑糧食價格和救災(zāi)救濟，需要動用儲備糧時，由儲備糧行政主管部門、財政部門、農(nóng)發(fā)行制定動用計劃，確定動用的數(shù)量、品種、價格和對象，報政府批準后，由儲備糧行政主管部門組織實施，承儲企業(yè)密切配合。發(fā)生價差的收益上繳財政，充實糧食風(fēng)險基金。
3結(jié)束語
要站在保證人民群眾基本生活和社會大局穩(wěn)定的高度，充分認識建立地方糧食儲備的重要意義，積極建立和充實地方糧食儲備，提高地方政府應(yīng)對重大自然災(zāi)害和其他突發(fā)事件的能力，確保糧食安全。為此，政府和儲備糧行政主管部門要進一步明確儲備糧的功能定位、建立和完善地方儲備糧管理制度、保證存儲規(guī)模、創(chuàng)新管理模式、優(yōu)化運行模式；確保地方儲備糧適銷對路、品質(zhì)優(yōu)良、成本降低；確保地方儲備糧在需要時調(diào)得動、用得上，在市場經(jīng)濟條件下發(fā)揮其應(yīng)有的宏觀調(diào)控作用。 - ■ 與【完善地方糧食儲備體系的思考】相關(guān)新聞
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