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國(guó)地稅合并對(duì)于中國(guó)稅制改革有怎樣的意義?

  • 2018年7月2日 ZhangHongYuan來(lái)源:中國(guó)新聞周刊 1238 80
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  • 2018-2023年版證券承銷保薦產(chǎn)品入市調(diào)查研究報(bào)告

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推進(jìn)國(guó)稅地稅“合二為一”,對(duì)于中國(guó)的稅制改革有怎樣的意義?對(duì)于地方政府和企業(yè)來(lái)說(shuō),會(huì)有怎樣的影響?87萬(wàn)稅務(wù)人員如何安置?下一步還需要在哪些方面出臺(tái)配套措施?

推進(jìn)國(guó)稅地稅“合二為一”,對(duì)于中國(guó)的稅制改革有怎樣的意義?對(duì)于地方政府和企業(yè)來(lái)說(shuō),會(huì)有怎樣的影響?87萬(wàn)稅務(wù)人員如何安置?下一步還需要在哪些方面出臺(tái)配套措施?

就這些問題,記者專訪了中國(guó)法學(xué)會(huì)財(cái)稅法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)劉劍文。在他看來(lái),稅改不應(yīng)該僅僅著眼于機(jī)構(gòu)合并,如何處理好中央和地方財(cái)政關(guān)系,應(yīng)是下一步的重點(diǎn)。

央地關(guān)系的重大調(diào)整

記者:1994年,中國(guó)實(shí)行分稅制改革,分別設(shè)立國(guó)稅地稅部門,現(xiàn)在又將國(guó)地稅合并。當(dāng)時(shí)的分和現(xiàn)在的合,其背后的邏輯是什么?

劉劍文:如果說(shuō)真正講國(guó)地稅分和合的制度邏輯,或者說(shuō)法律邏輯,我想主要還是在于憲法框架下的中央和地方關(guān)系,在不同時(shí)期央地關(guān)系應(yīng)該如何處理,也涉及中央和地方在這一過程中,各自應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用。

1994年的國(guó)地稅分開,是有一個(gè)特殊的歷史背景,因?yàn)樵诜侄愔浦埃袊?guó)采用分灶吃飯、財(cái)政包干的體制。這種體制從改革開放以后到1994年以前,有過一些歷史的作用和功績(jī),但在這個(gè)過程中,中央的錢越來(lái)越少,地方的錢越來(lái)越多,因?yàn)楦母镩_放以后,地方經(jīng)濟(jì)狀況越來(lái)越好,財(cái)政收入越來(lái)越多,而按照分灶吃飯?jiān)瓌t,地方征稅后按比例上交中央,很容易發(fā)生地方政府侵蝕中央的收入問題。

這樣一來(lái),地方的錢越來(lái)越多,而中央的錢越來(lái)越少。而中國(guó)是個(gè)大國(guó),經(jīng)濟(jì)情況錯(cuò)綜復(fù)雜,地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡,必須集中財(cái)力辦大事。在我印象中,當(dāng)時(shí)的分稅制財(cái)政體制改革有個(gè)出發(fā)點(diǎn),就是提高兩個(gè)比重,即財(cái)政收入占GDP的比重和中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重,尤其是后一個(gè)比重,關(guān)鍵是要加強(qiáng)中央的權(quán)威。

所以在1994年的分稅制改革,實(shí)際是因?yàn)榛谥醒肴卞X,地方有錢這樣的現(xiàn)狀,基于當(dāng)時(shí)的制度限制而做的一個(gè)較大變革。將稅種也分為三類,中央稅、地方稅和共享稅。因?yàn)橹袊?guó)稅制有一個(gè)很重要的特點(diǎn),它是以流轉(zhuǎn)稅為主體的,在1994年之前占所有稅種的70%~80%。流轉(zhuǎn)稅主要由增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅三大稅種構(gòu)成,當(dāng)時(shí)增值稅大概占整個(gè)財(cái)政收入的半壁江山,所以分稅制以后,增值稅成為了共享稅,中央占75%,地方占25%,營(yíng)業(yè)稅作為地方稅,消費(fèi)稅作為中央稅。

與此同時(shí),開展了稅收征管體制改革,在全國(guó)所有的地方政府,包括省、市、縣單設(shè)一套屬于中央的垂直征管機(jī)構(gòu),就是國(guó)家稅務(wù)總局,負(fù)責(zé)中央稅和共享稅的征收,省以下設(shè)立地方稅務(wù)局,負(fù)責(zé)地方稅的征收。當(dāng)時(shí)整個(gè)稅務(wù)系統(tǒng)的工作人員有100萬(wàn),其中,國(guó)稅系統(tǒng)的人員編制經(jīng)費(fèi)、干部任免是由國(guó)家稅務(wù)總局來(lái)管理的。

盡管國(guó)家稅務(wù)總局是受中央垂直管理,但在一個(gè)地方時(shí)間長(zhǎng)了,多多少少跟地方有盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系,容易受當(dāng)?shù)卣挠绊?。為了避免地方政府?duì)國(guó)稅工作的干擾,從1998年開始,中國(guó)實(shí)施國(guó)稅局長(zhǎng)的異地交流制度,這種制度提高了國(guó)稅系統(tǒng)的獨(dú)立性,也維護(hù)了稅法的權(quán)威,對(duì)保證中央財(cái)政收入發(fā)揮了積極作用。

所以,當(dāng)時(shí)分設(shè)國(guó)稅地稅,是為了適應(yīng)分稅制財(cái)政體制改革的需要,尤其是要提高兩個(gè)比重,在當(dāng)時(shí)起了非常關(guān)鍵的作用。

2000年以后,中國(guó)又有兩次大的稅收分成改革,造成了整個(gè)地稅系統(tǒng)業(yè)務(wù)范圍的萎縮。一次是在2002年的企業(yè)所得稅分享改革,此前,企業(yè)所得稅收入屬于地方,由地稅局征收。但當(dāng)時(shí)為了支持西部大開發(fā)戰(zhàn)略,中央財(cái)政需要進(jìn)一步集中財(cái)力,就把原來(lái)屬于地方財(cái)政的企業(yè)所得稅變更為共享稅,中央占50%,到2003年又占到60%,所以從這個(gè)時(shí)候,企業(yè)所得稅變成了一個(gè)共享稅。按照國(guó)地稅征管體制,一旦變成共享稅,稅種的征收就由地稅局轉(zhuǎn)移到國(guó)稅局。

當(dāng)然,我國(guó)最大的一次改革就是2016年的營(yíng)改增,這其實(shí)是一次中央和地方收入分成改革,改革后,原來(lái)由地稅局征收的第一大稅種營(yíng)業(yè)稅取消,變成由國(guó)稅局征收的增值稅,國(guó)地稅業(yè)務(wù)范圍此消彼長(zhǎng),但人員規(guī)模不變,增加了國(guó)稅人員的征管壓力。所以,這兩次重大的收入分成改革,成為國(guó)稅地稅合并的最根本的原因。

從更深層次來(lái)看,分與合的背后,不僅是央地關(guān)系的重大調(diào)整,也是國(guó)家治理體系的一個(gè)深刻變革,是推動(dòng)中國(guó)實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家建設(shè)的一個(gè)重大舉措。

國(guó)稅總局和地方政府

的權(quán)利義務(wù)需要明確

記者:這次國(guó)地稅機(jī)構(gòu)合并,有一個(gè)重要原則就是“瘦身-健身”,你對(duì)此如何理解?

劉劍文:“瘦身”面臨的一個(gè)問題就是,過去國(guó)地稅兩套機(jī)構(gòu)之間有一些重疊機(jī)構(gòu),比如說(shuō)國(guó)稅地稅都有征管機(jī)構(gòu),都有稽查,所以瘦身對(duì)于稅務(wù)干部來(lái)講,都要涉及國(guó)家安置的問題,不會(huì)因?yàn)楹喜⑾聧?,而是在公?wù)員系統(tǒng)中進(jìn)行妥善的安置。這是下一步各級(jí)政府需要考慮的問題。

至于“健身”,我的理解是把機(jī)構(gòu)中的精兵強(qiáng)將整合在一起,更好地整合資源,使征收工作更有效率,機(jī)構(gòu)管理更加規(guī)范,人員配置更加合理。

記者:目前實(shí)行國(guó)家稅務(wù)總局和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)這樣一個(gè)體制,你如何評(píng)價(jià)這樣一個(gè)體制,雙方將如何協(xié)調(diào)?

劉劍文:雙重領(lǐng)導(dǎo)體制不是你管我也管的問題,而是必須有一個(gè)為主。這次合并很明確是以國(guó)家稅務(wù)總局為主,掛牌也都是叫國(guó)家稅務(wù)總局××省(或市、自治區(qū))稅務(wù)局,而且人員經(jīng)費(fèi)編制也都由中央負(fù)責(zé),可能在人員選用問題上會(huì)征求地方意見。

記者:按照目前的計(jì)劃,下一步將在市縣一級(jí)合并,這中間是否會(huì)有阻力,特別是縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)?

劉劍文:我覺得阻力不會(huì)太大,因?yàn)橐嵌加芍醒胴?cái)政負(fù)責(zé)的話,原來(lái)的地稅局應(yīng)該會(huì)挺高興的。畢竟各個(gè)地方的經(jīng)濟(jì)狀況不一樣,欠發(fā)達(dá)地區(qū)有些時(shí)候可能工資發(fā)放都存在困難,但合并之后就不存在這個(gè)問題了。

至于在縣域經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū),合并后,地方對(duì)企業(yè)的權(quán)力肯定會(huì)受到影響。但從另一個(gè)角度,稅務(wù)部門征管的范圍擴(kuò)大了,能夠消除部門之間的信息壁壘,強(qiáng)化稅收征繳能力,以及實(shí)現(xiàn)稅收和非稅收入的一體化征管,從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)講,國(guó)地稅合并,有利于形成一個(gè)規(guī)范高效的稅制。

實(shí)際上,過去的地稅系統(tǒng)征收率是過低的,表面上是造成了法定稅率和實(shí)際稅率脫節(jié),實(shí)質(zhì)上是對(duì)稅法的權(quán)威性產(chǎn)生沖擊。一旦樹立稅法的權(quán)威,企業(yè)在納稅的過程中,就無(wú)法與地方政府討價(jià)還價(jià),對(duì)納稅情況也能有準(zhǔn)確的預(yù)期,從企業(yè)角度來(lái)講,企業(yè)的稅負(fù)或許會(huì)有增加。但是中央也在考慮解決措施,特別是增值稅稅率簡(jiǎn)化,法定稅率下降,能夠?qū)_實(shí)際稅率上升的一個(gè)負(fù)面影響。

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