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現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和糧食安全的思考
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http://china-zesir.com 發(fā)稿日期:2008-8-6
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“民以食為天”。幾千年的歷史證明，糧食安全事關(guān)民安邦固。作為一個(gè)人均資源并不富足的國(guó)家，解決老百姓吃飯問題，是困擾中國(guó)政治家們幾千年的一個(gè)難題。回顧中國(guó)歷史，因糧食問題輕則引起社會(huì)動(dòng)蕩，重則引起政權(quán)更迭的都不乏其例。新中國(guó)成立前夕，美國(guó)人艾奇遜就說，在中國(guó)，一直到現(xiàn)在，還沒有一個(gè)政府能解決老百姓的吃飯問題。新中國(guó)成立以后，黨中央國(guó)務(wù)院一直非常重視人民的吃飯問題和國(guó)家的糧食安全問題。建國(guó)50多年來，特別是黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國(guó)糧食產(chǎn)量連跨3億噸、4億噸、5億噸三個(gè)臺(tái)階，總產(chǎn)量已經(jīng)躍居世界首位，人均占有量超過世界平均水平。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織評(píng)價(jià)說，一個(gè)可耕地面積只占世界7%的國(guó)家，卻養(yǎng)活了占全世界22%的人口，這不僅是中國(guó)歷史上的奇跡，也是對(duì)世界的一大貢獻(xiàn)。然而，世界糧食生產(chǎn)形勢(shì)仍然堪憂。
去年以來，不少國(guó)家遭受了自然災(zāi)害，國(guó)際糧食價(jià)格飚升，引發(fā)了一場(chǎng)世界性的糧食危機(jī)，部分發(fā)展中小國(guó)深受其害。這次危機(jī)像一場(chǎng)“無聲的海嘯”，使33個(gè)國(guó)家面臨社會(huì)動(dòng)蕩，一億多人再度陷入貧困。我國(guó)由于近幾年來農(nóng)業(yè)連續(xù)豐收，去年糧食總產(chǎn)量達(dá)10000億斤以上，是歷史上第四個(gè)過萬億斤的豐產(chǎn)年，儲(chǔ)備糧為3000億斤到4000億斤，庫存水平比世界平均水平多一倍。這一危機(jī)對(duì)中國(guó)威脅不大。但是在變化的新形勢(shì)下,應(yīng)當(dāng)看到:我國(guó)現(xiàn)有總產(chǎn)的基礎(chǔ)并不穩(wěn)定。因自然災(zāi)害糧食總產(chǎn)量有起有落甚至大起大落的可能性仍然存在。傳統(tǒng)能源的短缺引發(fā)生物替代能源的出現(xiàn)又在消耗著大量的糧食。作為舉世仰慕、給予厚望的發(fā)展中大國(guó)，在當(dāng)今世界仍有十億人口吃不飽飯的情況下，我們所肩負(fù)的國(guó)際責(zé)任一定會(huì)越來越重。人口增長(zhǎng)、耕地減少的矛盾一時(shí)也難以解決。面對(duì)當(dāng)前的形勢(shì)，非常明顯，在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)世界范圍內(nèi)糧食供求矛盾似乎看不到緩解的趨向。古人云：“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”。缺失憂患意識(shí)，盲目滿足于已有糧食的現(xiàn)狀，輕視國(guó)家的糧食安全是危險(xiǎn)的。因此，從根本上增加農(nóng)民收入，提高糧食單產(chǎn)，確保國(guó)家糧食安全，現(xiàn)階段我們認(rèn)為應(yīng)該突出解決如下幾個(gè)問題。
一、 農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度尚不完善，創(chuàng)新土地產(chǎn)權(quán)勢(shì)在必行
在我國(guó)農(nóng)村，家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制曾經(jīng)是解放農(nóng)村生產(chǎn)力的最大“亮點(diǎn)”，發(fā)揮過巨大的政策威力。但是，隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，家庭土地聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)與農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平不相適應(yīng)的一面日益突出。
我國(guó)憲法和土地管理法規(guī)定，農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體所有，由村民委員會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組經(jīng)營(yíng)管理。法律上的明確規(guī)定和農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)存在著很大差異。目前，農(nóng)村的土地所有權(quán)雖然在法律上明確了歸集體所有，但使用權(quán)（即耕作權(quán)、種植權(quán)）掌握在農(nóng)戶家庭，處置權(quán)實(shí)際上掌握在地方政府或少數(shù)干部手中，農(nóng)民很少有發(fā)言權(quán)。這種法律和事實(shí)上的矛盾，引發(fā)了不少扭曲現(xiàn)象：一是當(dāng)政府強(qiáng)調(diào)糧食生產(chǎn)時(shí)，農(nóng)民響應(yīng)號(hào)召多種糧食。在農(nóng)民出現(xiàn)賣糧難時(shí)，政府出臺(tái)的很多關(guān)心措施往往得不到落實(shí)，農(nóng)民種糧的利益得不到有效保護(hù)，積極性受挫。二是當(dāng)政府強(qiáng)調(diào)增收，鼓勵(lì)農(nóng)民調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物，糧食總產(chǎn)出現(xiàn)減少、市場(chǎng)供應(yīng)緊張時(shí)，國(guó)家又不斷發(fā)出強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的最強(qiáng)音，農(nóng)民對(duì)調(diào)整結(jié)構(gòu)、增加收入的愿望受阻感到困惑。三是當(dāng)農(nóng)村相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間出現(xiàn)增產(chǎn)不增收，城鄉(xiāng)差別繼續(xù)拉大時(shí)，國(guó)家雖然及時(shí)采取了財(cái)政補(bǔ)貼和減免稅收等政策，也收到了一定的效果，但生產(chǎn)資料漲價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了國(guó)家惠農(nóng)政策給農(nóng)民帶來的一點(diǎn)點(diǎn)好處。農(nóng)民還是抱怨種糧吃虧。四是當(dāng)國(guó)家倡導(dǎo)走產(chǎn)業(yè)化道路，希望通過擴(kuò)大農(nóng)產(chǎn)品的商品量、提高附加值，達(dá)到農(nóng)民增產(chǎn)又增收的目的時(shí)，萬萬沒有想到各種各樣的開發(fā)區(qū)、加工區(qū)紛紛出現(xiàn)，大量的基本農(nóng)田被占，并由此引發(fā)了農(nóng)民群訪案件接連不斷，政府開始收緊了土地管理權(quán)限，強(qiáng)調(diào)全國(guó)保持１８億畝耕地的紅線不能動(dòng)搖。當(dāng)政府鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，提倡走規(guī)�；�(jīng)營(yíng)時(shí)，農(nóng)民又疑慮重重，生怕失去自己僅有的一點(diǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，回到歸大堆吃大鍋飯的老路上去。此外，農(nóng)民缺乏投入基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)田基本建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)打算。目前的農(nóng)民收入水平只能維持當(dāng)年的簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，現(xiàn)有的承包土地又不能抵押變現(xiàn)，融資和再融資的障礙很多，根本不具備擴(kuò)大再生產(chǎn)的能力，有些補(bǔ)貼相反助長(zhǎng)了農(nóng)民對(duì)國(guó)家投入的依賴性。這些問題的出現(xiàn)，表明以家庭為單位承包土地的原則使市場(chǎng)機(jī)制在配置土地資源方面不能發(fā)揮基礎(chǔ)性作用；陳舊落后的小農(nóng)意識(shí)無法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的創(chuàng)新實(shí)踐；國(guó)家的意志和農(nóng)民承包土地的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。政府在農(nóng)民心目中的公信力也受到一定影響。也暴露了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度存在著所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)不統(tǒng)一的弊端。因此，創(chuàng)新農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度，完善農(nóng)村的土地管理政策，是關(guān)系糧食增產(chǎn)和國(guó)家糧食安全不能回避的一個(gè)重要問題。
二、 適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)格機(jī)制尚未完全形成，國(guó)家調(diào)控能力亟待提高
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，糧食的價(jià)格和其他產(chǎn)品一樣，人為的措施和行政的力量是很難管住管好的。目前，我國(guó)政府施行的是糧食最低收購價(jià)和市場(chǎng)放開價(jià)并行的價(jià)格制度，這種雙軌制并沒有完全抹去計(jì)劃性和指令性的色彩。當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)糧價(jià)低于國(guó)內(nèi)價(jià)格時(shí)，擋不住的糧食進(jìn)口往往造成農(nóng)民賣糧難；當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)糧價(jià)高于國(guó)內(nèi)糧價(jià)時(shí)，國(guó)家又不能及時(shí)適當(dāng)高價(jià)收購國(guó)內(nèi)農(nóng)民糧食；當(dāng)國(guó)內(nèi)發(fā)生通貨膨脹時(shí)，糧食價(jià)格又首當(dāng)其沖被列入打壓范圍。國(guó)家的糧食最低收購價(jià)發(fā)揮不了指導(dǎo)價(jià)和標(biāo)桿價(jià)的作用，就連保護(hù)和托底的作用也十分有限。國(guó)家的調(diào)控難以達(dá)到預(yù)期效果。另外，現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場(chǎng)已經(jīng)完全放開，生產(chǎn)資料的需求價(jià)格彈性很大，價(jià)格機(jī)制相對(duì)靈活。每次國(guó)內(nèi)出現(xiàn)通貨膨脹時(shí)，因糧食價(jià)格上漲，國(guó)家對(duì)農(nóng)民雖然也及時(shí)采取了一些補(bǔ)貼措施，但生產(chǎn)資料的價(jià)格漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了糧價(jià)的上漲，農(nóng)民并沒有得到多少實(shí)惠。
改革開放以來，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格均持續(xù)上漲，但漲幅不同步，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料始終高于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格漲幅。上世紀(jì)90年代以來，糧食價(jià)格總體上漲了4倍，但生產(chǎn)資料價(jià)格上漲了10倍以上。90年代中期一度出現(xiàn)種糧虧本的局面，引發(fā)糧田大量撂荒，并導(dǎo)致糧食產(chǎn)量由1998年的5.13億噸下降到2003年的4.3億噸。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的調(diào)查，2007年，各地農(nóng)資價(jià)格上漲幅度達(dá)到25%-40%。受此影響，農(nóng)民種糧的畝成本增加了37.4%，而畝收益（含國(guó)家的各種補(bǔ)貼）卻比上年下降了12.5%。從2008年上半年的情況看，國(guó)家的各種補(bǔ)貼每畝僅80元，而肥、種、藥等農(nóng)資漲價(jià)導(dǎo)致的成本增幅已經(jīng)超過百元。種糧比種經(jīng)濟(jì)作物每畝要少收400元至500元，再加上用工成本不斷提高，農(nóng)民感覺種糧越來越不劃算，積極性不高的問題始終沒有得到很好解決。
三、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，迫切需要建立起農(nóng)業(yè)投入的增長(zhǎng)機(jī)制
我國(guó)生態(tài)環(huán)境先天脆弱，是自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善糧食生產(chǎn)環(huán)境，具有十分重要的意義。但長(zhǎng)期以來，我國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)始終投入不足，歷史欠賬較多。20世紀(jì)80年代初，中央就明確要求在5年內(nèi)要把農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占全部基本建設(shè)投資的比重提高到18％，但實(shí)際情況是：1985-2003年間，農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出在政府財(cái)政支出的比例沒有呈現(xiàn)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，甚至?xí)r有下降，農(nóng)業(yè)貸款占銀行總貸款的比例最高年份也僅為7．1％。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占全國(guó)基本建設(shè)投資的比例在“八五”時(shí)期為3％，“九五”時(shí)期為5．6％，“十五”時(shí)期也僅為7.3％。2003年后農(nóng)業(yè)投資增長(zhǎng)明顯加快，但年均增長(zhǎng)也僅為3.7％，這期間農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政支出的比重平均只有7.78%，農(nóng)業(yè)貸款在全部貸款所占比重保持5%左右，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施所獲得的貸款數(shù)量更是微乎其微。對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的投入始終都遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，更與世界發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)投入的幅度相差甚遠(yuǎn)。
由于投入不足，我國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施體系十分脆弱，抵御自然災(zāi)害能力低下。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)自然氣候依賴嚴(yán)重，大起大落時(shí)有發(fā)生。目前，全國(guó)有效灌溉面積僅占全國(guó)耕地面積的12%，多數(shù)土地是引不進(jìn)、灌不上、排不出的實(shí)心田。全國(guó)水庫中約有1／3帶病運(yùn)行，60%的排灌工程設(shè)施需要維修，許多河道淤積，防洪排澇能力減弱。上世紀(jì)90年代以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)的受災(zāi)面積、成災(zāi)面積和成災(zāi)率都呈明顯增大態(tài)勢(shì)。近三年內(nèi)我國(guó)農(nóng)業(yè)年均受災(zāi)面積5.74億畝，因干旱等災(zāi)害造成糧食減產(chǎn)730億斤以上，直接經(jīng)濟(jì)損失95億元。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不僅在存量上與新階段農(nóng)業(yè)的發(fā)展不相適應(yīng)，在增量上也不能滿足新階段農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，中國(guó)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的速度明顯放慢，農(nóng)業(yè)基建的固定資產(chǎn)交付使用率持續(xù)下降。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的增產(chǎn)增收，確保國(guó)家的糧食安全，當(dāng)務(wù)之急是不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入，必須在政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)投入逐年增加的同時(shí)，加快建立起適應(yīng)市場(chǎng)化、多渠道農(nóng)業(yè)投入的增長(zhǎng)機(jī)制。
四、 人口增加與土地減少的矛盾突出，保護(hù)土地資源和控制人口增長(zhǎng)的任務(wù)都異常艱巨
土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)資料。土地資源及產(chǎn)出率的有限性，決定了它不能供養(yǎng)無限制增長(zhǎng)的人口。改革開放以來，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，我國(guó)耕地面積不斷減少，而人口卻在不斷增長(zhǎng)，人地矛盾十分尖銳。1978～1997年，我國(guó)耕地面積凈減少441.9萬公頃，而同期人口卻增加了2.74億人。從1996年到2004年的8年間，我國(guó)耕地面積從19.51億畝減少到18.37億畝，同期人口增加7600萬。2005年減少540萬畝；2006年減少1000萬畝。在這種背景下，國(guó)家被迫提出了“堅(jiān)守18億畝耕地紅線”的目標(biāo)。且不說這條紅線能否守得住，在不依賴進(jìn)口的情況下，僅人口的不斷增加就會(huì)遲早形成糧食供應(yīng)的瓶頸。
從未來人口增長(zhǎng)趨勢(shì)來看，我們面臨的形勢(shì)更為嚴(yán)峻。據(jù)權(quán)威預(yù)測(cè)，2040年我國(guó)人口將達(dá)到15億。這意味著我們需要為新增的兩億人口準(zhǔn)備糧食產(chǎn)能。到達(dá)人口峰值時(shí)，我們的糧食產(chǎn)能要在2007年10000億斤的基礎(chǔ)上再增長(zhǎng)1500億斤，才能基本保障糧食需求；如果要保障充分的供給則需增加2400億斤；如果增量低于680億斤，則將出現(xiàn)供應(yīng)危機(jī)。與此同時(shí)，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化趨勢(shì)不斷加快，農(nóng)田減少不可逆轉(zhuǎn)。在這樣的背景下，保持現(xiàn)有產(chǎn)能都相當(dāng)困難，新增的1500億斤糧食從哪里來？多年來世界糧食市場(chǎng)的貿(mào)易量在4600億斤至5000億斤之間。如果我們要在國(guó)際市場(chǎng)上采購1500億斤糧食，勢(shì)必沖擊整個(gè)糧食貿(mào)易結(jié)構(gòu)，使我國(guó)與其他糧食進(jìn)口國(guó)間的關(guān)系更加復(fù)雜化。世界上糧食出口量主要集中在美國(guó)、加拿大、澳大利亞、法國(guó)、阿根廷等少數(shù)國(guó)家，其中美國(guó)占了35%左右。十幾億人口的大國(guó)在糧食問題上高度依賴國(guó)際市場(chǎng)，后果是不堪設(shè)想的。
經(jīng)歷改革開放三十年，我國(guó)糧食生產(chǎn)的格局已經(jīng)發(fā)生了很大變化，占全國(guó)人口1/3的東部沿海地區(qū)工業(yè)化、城市化明顯加速，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)的比較效益明顯不同，大量耕地被占，農(nóng)民種糧積極性不高，造成糧食短缺已成不爭(zhēng)的事實(shí)；西部地區(qū)人口不多，土地遼闊，但不具備種糧的突出優(yōu)勢(shì)、糧食自給不足由來已久；中部地區(qū)雖然宜于種糧，但人口密集，生產(chǎn)的糧食除自己消費(fèi)以外，基本上為國(guó)家和市場(chǎng)提供不了更多的商品糧，真正實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)，確保國(guó)家的糧食安全，我們東北地區(qū)肩負(fù)著重大的責(zé)任。
解決農(nóng)民增收、保證國(guó)家糧食安全是一個(gè)極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不能就糧食談糧食安全，也不能單靠增加國(guó)家補(bǔ)貼和改進(jìn)生產(chǎn)措施來促進(jìn)農(nóng)民增收，而應(yīng)當(dāng)在土地管理、科技推廣、產(chǎn)品加工、倉儲(chǔ)物流、市場(chǎng)營(yíng)銷、財(cái)政稅收、信貸融資、價(jià)格管制、福利保障等政策層面和體制創(chuàng)新上深入研究和進(jìn)行探索。從這些方面實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收的空間很大。不解決這些深層次的問題，就保護(hù)不了農(nóng)民種糧的利益，也保證不了國(guó)家的糧食安全。要解決這些問題，困難不少，障礙不小，甚至還存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。為了避免對(duì)現(xiàn)行政策和體制的干擾，以及可能給全局造成不必要的負(fù)面效應(yīng)，我們建議把國(guó)家正在批準(zhǔn)建設(shè)的糧食生產(chǎn)核心區(qū)辦成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合試驗(yàn)區(qū)，以深入探索調(diào)動(dòng)農(nóng)民種糧的積極性和保證國(guó)家糧食安全相一致的新路子，為完成傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的徹底轉(zhuǎn)變提供理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐依據(jù)。這無論從現(xiàn)實(shí)還是長(zhǎng)遠(yuǎn)，從需要還是可能，應(yīng)該說是一個(gè)明智的選擇。 - ■ 與【現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和糧食安全的思考】相關(guān)新聞
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