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我國(guó)環(huán)保投資資金不足的原因分析(下)
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http://china-zesir.com 發(fā)稿日期:2008-7-21
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而且在資金結(jié)構(gòu)、地區(qū)分布等方面還不太合理。比如，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的壟斷仍未被真正打破。20世紀(jì)90年代中期以后，雖然國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革，如，推行環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品收費(fèi)政策、適當(dāng)提高供水價(jià)格、采取多種鼓勵(lì)各類企業(yè)主要是民營(yíng)企業(yè)進(jìn)入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域等。但行政壟斷還沒(méi)有完全被打破，大量的城市環(huán)保產(chǎn)業(yè)仍由政府部門和國(guó)有資本高度壟斷，既不允許國(guó)內(nèi)社會(huì)資金的有效介入，又缺乏嚴(yán)格規(guī)范、可操作性的管理模式。這一方面使政府背上了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面也造成了環(huán)境公用事業(yè)部門的低效率。
最后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度體系也很不完善。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度種類較多，以稅收手段、收費(fèi)制度和財(cái)政手段為主體，但缺乏配套措施，并沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。如，中國(guó)人民銀行要求金融機(jī)構(gòu)“不符合環(huán)保規(guī)定的項(xiàng)目不貸款”，由于沒(méi)有配套措施，這項(xiàng)制度并沒(méi)有得以實(shí)施。我國(guó)也建立了差別稅收政策，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的差別稅收政策種類較少、應(yīng)用領(lǐng)域較窄；環(huán)境稅收制度仍處于初創(chuàng)階段理論研究階段；生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、排污許可證交易、廢物加收押金制度、環(huán)境資源核算、污染責(zé)任保障仍處于起步階段。排污權(quán)交易制度發(fā)放了排污許可證，從1991年開始，排污權(quán)交易試點(diǎn)，并未進(jìn)入到排污權(quán)交易的廣泛推廣階段。
政府間環(huán)境事權(quán)劃分不清，財(cái)力與事權(quán)不匹配
環(huán)境保護(hù)投融資政策設(shè)計(jì)的基石是明晰的事權(quán)和財(cái)權(quán)。環(huán)境污染防治具有明顯的外部性，受益和受害往往是在流域、區(qū)域范疇內(nèi)發(fā)生，而具體的工程實(shí)施載體又是位于確定的行政區(qū)域。這造成上下游投資事權(quán)不分、政府企業(yè)事權(quán)不分、中央政府和地方政府事權(quán)不分，沒(méi)有形成分類分級(jí)的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分明細(xì)目錄，未形成財(cái)政資金投入的理論基礎(chǔ)，且這往往與轉(zhuǎn)移支付等交織在一起，使政府財(cái)政資金尤其是中央政府財(cái)政資金投入嚴(yán)重滯后，政府職責(zé)缺位。在我國(guó)分稅制改革過(guò)程中，并沒(méi)有以規(guī)范的方式明確各級(jí)政府間的事權(quán)關(guān)系，政府間事權(quán)劃分不合理，出現(xiàn)政府缺位、錯(cuò)位和越位等現(xiàn)象。目前看來(lái)，環(huán)保歷史欠賬多、投入不足是影響污染減排、制約環(huán)境保護(hù)工作的關(guān)鍵問(wèn)題，突出表現(xiàn)為治污工程實(shí)際供給與需求、環(huán)境監(jiān)管手段與要求兩個(gè)方面不適應(yīng)。投入不足的主要原因是地方政府財(cái)稅支撐條件與環(huán)境責(zé)任不對(duì)等、企業(yè)資金籌措渠道不暢、經(jīng)濟(jì)政策不完善。財(cái)稅體制改革時(shí)中央和地方財(cái)權(quán)劃分未考慮環(huán)境事權(quán)因素，中央、地方財(cái)稅分配體制與中央、地方政府環(huán)境事權(quán)分配體制反差較大，國(guó)有大中型企業(yè)利潤(rùn)上繳中央，治污包袱留給地方，許多歷史遺留環(huán)境問(wèn)題、企業(yè)破產(chǎn)后的污染治理問(wèn)題都要由事發(fā)多年后的當(dāng)?shù)卣袚?dān)，貧困地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力更難以承擔(dān)治污投入，“２１１環(huán)境保護(hù)科目”在相當(dāng)一部分地方處于“有渠無(wú)水、有賬無(wú)錢”狀態(tài)，地方政府環(huán)境責(zé)任和財(cái)稅支持條件不對(duì)等。
由于中央與地方政府之間的環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分不明確，致使環(huán)境保護(hù)投入重復(fù)和缺位并存，各級(jí)政府不能很好履行其環(huán)保責(zé)任。一些應(yīng)當(dāng)由中央政府負(fù)責(zé)、具有國(guó)家公共物品性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，例如跨省流域水環(huán)境治理、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理、歷史遺留污染物處理、國(guó)際環(huán)境公約履約、核廢料處置設(shè)施建設(shè)、國(guó)家環(huán)境管理能力建設(shè)等，嚴(yán)重缺乏環(huán)境財(cái)政的支持。如果不及時(shí)填補(bǔ)這些市場(chǎng)和地方政府不可能發(fā)揮作用的空缺，國(guó)家的發(fā)展和環(huán)境安全就會(huì)遭遇嚴(yán)重威脅。同時(shí)，一些應(yīng)當(dāng)由地方政府負(fù)責(zé)、具有地方公共物品性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，例如地方管轄的水環(huán)境治理，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方環(huán)境管理能力建設(shè)等，都需要由地方財(cái)政安排。但是，由于環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分不清，導(dǎo)致地方環(huán)境保護(hù)財(cái)權(quán)不到位，地方政府向中央政府“尋租”的現(xiàn)象普遍發(fā)生。
目前比較突出的后果主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是強(qiáng)化了地方保護(hù)主義，這構(gòu)成了各級(jí)政府不能很好履行其環(huán)保責(zé)任的主要障礙。在現(xiàn)行體制中，因事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，造成了中央與地方利益的不一致。地方政府更多的是追求本地區(qū)利益的最大化，因此在執(zhí)行環(huán)境政策時(shí)，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)的選擇偏好上總是傾向于前者，而將責(zé)任推給中央。一般情況下，為了保護(hù)地方稅源和各行政部門的利益，地方政府對(duì)財(cái)稅貢獻(xiàn)大戶的重污染企業(yè)，總是網(wǎng)開一面保護(hù)之，對(duì)于大面積的或全流域的污染問(wèn)題，地方政府總認(rèn)為這是中央的事，即便管住了本地企業(yè)不排污，也管不住其他地區(qū)企業(yè)不排污，因此采取的是一種與其管不如不管的態(tài)度；二是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也并不能有效解決目前的地方環(huán)保投入不足問(wèn)題。從目前中央與地方的財(cái)稅關(guān)系來(lái)看，財(cái)稅收入上出現(xiàn)向中央財(cái)政集中趨勢(shì)，地方財(cái)稅收入不穩(wěn)定，甚至許多市縣級(jí)政府財(cái)政實(shí)際已經(jīng)破產(chǎn)，這就使中央不得不承擔(dān)起高昂的轉(zhuǎn)移支付責(zé)任和成本。盡管中央的愿望是好的，希望利用轉(zhuǎn)移支付向中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)和一些財(cái)力困難的地方政府輸送更多的財(cái)力，但由于中央和地方事權(quán)和財(cái)力不匹配的根源問(wèn)題沒(méi)有解決，加之中央轉(zhuǎn)移支付制度本身尚缺乏明確的法律規(guī)范，使得中央轉(zhuǎn)移支付的支出結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象難以得到有效解決，從而也就更難以解決地方政府環(huán)保投入的缺位問(wèn)題了。
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