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廉租房制度是住房保障的重心（上）
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http://china-zesir.com 發(fā)稿日期:2007-7-17
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■廉租住房制度需要擴大覆蓋面，做到"應保盡保"。
■廉租住房建設(shè)需要建立穩(wěn)定的財政支持渠道。
■中央財政應在救助（濟）性保障資源的供給中擔綱。
■政策手段創(chuàng)新是放大政策能力的關(guān)鍵。住房保障制度是世界各國普遍采用的一項公共政策。其目的在于保障社會成員的基本人權(quán)（生存權(quán)、居住權(quán)等）、維護社會穩(wěn)定和促進社會公平。根據(jù)國際經(jīng)驗，住房保障大致可分三類或三個層次：一是救助（濟）性保障，就是政府對社會最底層的特困群體實行救助（濟），對其無力達到社會最低住房保障標準的部分由政府"包下來"，廉租房形式的公共住房（ｐｕｂｌｉｃ ｈｏｕｓｅ）等是這類保障的典型方式。二是援助性保障，政府通過一定的補貼方式使住房消費能力較低、迫切需要改善的人群及時獲取住房，貼息、貼租、個稅返還、貸款擔保、經(jīng)濟適用房、部分產(chǎn)權(quán)房（ａｆｆｏｒｄａｂｌｅ ｈｏｕｓｅ）等都屬于此類。三是互助性保障，政府通過強制雇主補貼、減免個稅、規(guī)定政策性優(yōu)惠利率等方式提高社會中等階層的購房能力，使他們合理的住房需求及時得到滿足，公積金、住房儲蓄銀行（住房儲蓄賬戶）等是這類保障的典型形式。
廉租住房應當首先保障住房特困家庭
在任何國家，不論經(jīng)濟多么發(fā)達，社會總會有一部分人群因種種原因無力自行解決住房問題。例如在美國，因殘疾、家庭暴力等原因需要政府救助的無家可歸者所占比重仍達７％左右。
這些無住房支付能力的家庭包括特困和困難家庭兩類。住房特困家庭是指城鎮(zhèn)中享受"低保"，且人均居住面積在當?shù)仄骄剑叮埃ヒ韵碌募彝�；這部分家庭通常為殘疾、無人贍養(yǎng)的老人等喪失勞動能力的人群，這部分人群不可能擁有任何自我改善的能力。住房困難家庭是指家庭主要勞動力月收入只能在當?shù)刈畹凸べY標準線上２０％－３０％以內(nèi)，且人均居住面積在當?shù)仄骄剑叮埃ヒ韵碌募彝�；由于最低工資通常只以滿足基本吃、穿、用為標準，不包含或基本不含住房消費的部分，這部分人群也基本沒有自我改善的能力。因此，特困和困難家庭為完全沒有或者基本沒有住房支付能力的家庭。
救助（濟）性的廉租住房制度，是政府出資建設(shè)廉租房提供給低收入的住房困難者居住或提供租金補貼。從當前政策資源的配置比重上看，首先應對城鎮(zhèn)中的住房特困家庭實行"應保盡保"，全部提供廉租住房居住。"應保盡保"的含義是符合條件的家庭即時可解決，無需輪候。據(jù)政府有關(guān)部門調(diào)查，２００５年城鎮(zhèn)低保家庭中人均１０平方米以下的住房困難戶尚有４００萬戶，但目前僅解決了２６．８萬戶，占６．７％。對這部分人群的保障目標，就應定在"應保盡保"上。最低端人群的住房水平提高了，社會整體的住房水平就提高了。
我們預計，考慮到未來１３年間我國仍將處于農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的高潮中，到２０２０年時，依地區(qū)不同，這類家庭在城鎮(zhèn)家庭中所占比重仍將保持在３％－６％左右。對這一估計有兩個說明：一是，２０２０年時收入處于特困和困難水平的家庭在城鎮(zhèn)家庭中所占比重仍將保持在２０％－２５％；但并非所有特困和困難家庭都屬于需要救助的住房困難戶。二是即或在未來十余年中加速廉租住房建設(shè)，其中迫切需要改善住房條件的家庭所占比重仍將達３％－６％左右。不要小看這樣一個比重。２０２０年時我國城鎮(zhèn)人口將可能達８．５億人，一個百分點就將涉及２５０萬個家庭。但這和上述"應保盡保"的努力不相矛盾。一方面因為各地區(qū)平均住房水平會動態(tài)地提高，另一方面未來十余年中新進入城市的人口中低端待保障的人群可能所占比重比較大。
廉租住房保障要逐步擴大覆蓋面
當前，我國廉租住房制度正處于健全完善過程之中。宏觀調(diào)控政策將廉租房制度建設(shè)納入地方政府的目標責任管理的舉措，促使地方政府提高了對建立住房保障制度的重視程度，廉租房制度建設(shè)得到了較大的推進。截至２００６年１２月，全國已有５１２個城市建立并實施了廉租住房制度。累計用于廉租住房制度建設(shè)資金７０．８億元，其中，２００６年到位的資金占到３３％，２００６年解決了１２．２萬戶低保家庭的住房困難，占４５．５％。但是，總體上看，廉租住房的覆蓋面小、發(fā)展不平衡是主要問題。
住房保障應以廉租住房為核心，首先建立起對城鎮(zhèn)低收入人群的基本住房需求的保障，（廉租住房是住房保障最重要的方式），相比較起來，廉租住房有以下優(yōu)點：一是，廉租房由政府提供租金全免和差額補貼，可以與住房支付能力極低的需求相匹配，決定了其應作為住房保障的主要實現(xiàn)形式。二是，住房保障制度保障的是居住權(quán)而不是產(chǎn)權(quán)，即首要解決的是有房住的問題，住房供應體系中低端的供應主要是通過租賃方式實現(xiàn)的。三是，廉租房容易解決保障供應和保障需求錯配的問題，提高住房保障政策有效性，可以剔除有更高支付能力的家庭購買住房產(chǎn)權(quán)的需求和追求資產(chǎn)升值的投資性購房需求的介入。四是，廉租房更易于實現(xiàn)住房保障的退出機制，通過保障性房源的封閉運行、重復循環(huán)利用，提高政府住房保障投入的利用效率。因此，廉租住房應在實現(xiàn)對住房特困家庭保障的基礎(chǔ)上逐步擴大到住房困難家庭，以及其他階段性住房支付能力嚴重不足的人群，如剛畢業(yè)的大學生，未來收入預期較高，雖即期收入高于最低工資標準，但住房支付能力的積累不夠，短期存在住房困難，低租金的廉租住房可以解決他們在成家立業(yè)或異地居住初期面臨的經(jīng)濟困境，激勵他們努力實現(xiàn)人生創(chuàng)業(yè)目標。
廉租住房建設(shè)需要建立穩(wěn)定的財政支持渠道
目前，完善我國住房保障制度面臨兩個主要問題：一是"缺錢"，即缺乏財政性保障資金。二是"缺人"，即缺乏專門的住房保障機構(gòu)及人員。由于上述兩個"缺乏"，導致在住房保障中短期性、應對性、隨意性的行為較多，例如有的地方平時對住房保障考慮較少，只在問題突出時采取措施緩解一下，有的地方甚至把住房保障作為形象工程來看待。
住房保障屬于公共產(chǎn)品，其資金安排應該出自財政。而我國過去尚未有穩(wěn)定的財政資金預算渠道，住房保障資金供給的不穩(wěn)定和數(shù)量少就從根本上決定了目前我國住房保障制度的覆蓋面難以提高，導致了住房保障供給的不穩(wěn)定和不可持續(xù)。
目前，我國用于廉租住房的資金安排主要包括三種渠道，但都存在一定問題。一是從２００６年開始規(guī)定，用于廉租房制度的土地出讓金凈收益不低于５％。２００５年，全國土地出讓凈收益約為２１８０億元，如果按５％提取，則可用于廉租住房的資金約為１０９億元。但由于地區(qū)發(fā)展不平衡，這１０９億元中，東部地區(qū)就占了６２．４％；中部６�。保福硟|元，占１６．７％；西部１２�。玻玻穬|元，占２０．８％。另外，土地出讓金在各年并不穩(wěn)定，與廉租住房租金補貼需要穩(wěn)定連續(xù)有一定矛盾。
二是地方政府的財政資金。由于原來的地方財政預算中，并無住房保障資金渠道，再加上，地方政府對住房保障工作認識不足，過去用于住房保障的資金非常有限。到２００６年底，全國歷年累計用于廉租房制度的資金僅有７０．８億元，其中，財政預算安排資金３２．１億元。另外，由于我國東、中、西部經(jīng)濟發(fā)展不平衡，對于經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的住房保障，地方政府難以在本級財政中安排住房保障支出。
三是住房公積金增值收益。１９９８年以來，全國住房公積金增值收益累計提取廉租住房建設(shè)資金約１００億元，東部地區(qū)８３．８億元，其中北京、上海兩市就占了４７．５億元。住房公積金制度主要保障普通工薪階層提高住房的購買力，是繳納住房公積金的職工之間的互助，公積金的增值收益是否應該不分對象地普遍用于低收入家庭的住房保障，目前社會上存在較大的爭議。因為將公積金收益用于廉租房建設(shè)，等于政府向公積金繳存人征收１００％的利息稅。這顯然不符合公積金作為住房保障制度組成部分的宗旨。
顯然，就上述三種渠道的廉租住房資金籌集情況來看，在各地區(qū)的分布存在著嚴重的不平衡。經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)，土地出讓凈收益相對較多、機動財力較為充裕、住房公積金的利用率和收益率也相對高。而經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)通過這三種渠道所能籌集的資金都非常有限，同時，目前中央財政的一般轉(zhuǎn)移支付方式也不能落實到廉租住房制度。目前城鎮(zhèn)中住房困難的低收入家庭約有１０００萬戶左右。根據(jù)我們研究的測算結(jié)果，如果廉租房制度覆蓋到低收入家庭，每年需要資金至少４７０億元。資金總量的需求只是問題的一個方面，此外，解決資金問題的關(guān)鍵是要在各級財政中建立穩(wěn)定的廉租住房保障基金，才能保證廉租住房制度的持續(xù)性。
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