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房地產(chǎn)稅改革要“破冰”?打破“雙壟斷”體制

2017年3月15日     來(lái)源:法治周末      編輯:WangWanZhen      繁體
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我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的要素市場(chǎng)——土地一級(jí)市場(chǎng),征地和出讓均由政府雙重壟斷。房地產(chǎn)稅改革要“破冰”,首先應(yīng)著手解決阻礙其發(fā)展的房地產(chǎn)市場(chǎng)體制障礙,打破這種“雙壟斷”體制

  我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的要素市場(chǎng)——土地一級(jí)市場(chǎng),征地和出讓均由政府雙重壟斷。房地產(chǎn)稅改革要“破冰”,首先應(yīng)著手解決阻礙其發(fā)展的房地產(chǎn)市場(chǎng)體制障礙,打破這種“雙壟斷”體制。

房地產(chǎn)稅改革

  住建部副部長(zhǎng)陸克華在國(guó)新辦舉辦的新聞發(fā)布會(huì)上透露,有關(guān)部門正在為房地產(chǎn)稅做準(zhǔn)備工作,房地產(chǎn)稅再次進(jìn)入公眾視線。房地產(chǎn)稅何時(shí)收,如何收、有何作用,成為輿論熱議的話題。

  湖南大學(xué)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易學(xué)院財(cái)稅系副教授唐明,跟蹤研究房地產(chǎn)稅多年,深知其復(fù)雜性和艱巨性。由于房地產(chǎn)稅改革牽一發(fā)而動(dòng)全身,涉及到多方面利益協(xié)調(diào),多項(xiàng)體制機(jī)制的完善。因此,政府層面對(duì)于房地產(chǎn)稅改革和房地產(chǎn)稅法的出臺(tái)的謹(jǐn)慎態(tài)度是可以理解的,過(guò)程雖難,但改革已在路上。

  法治周末記者就房地產(chǎn)稅的作用、開(kāi)征后可能會(huì)遇到的阻礙以及房地產(chǎn)稅立法面臨的困境等問(wèn)題,采訪了唐明。

  法治周末:輿論認(rèn)為房地產(chǎn)稅征收的作用在于,打擊炒房控制房?jī)r(jià)、理順財(cái)富分配、完善地方稅以及土地有效利用等。你認(rèn)為房地產(chǎn)稅究竟能夠帶來(lái)哪些改變?對(duì)于上述問(wèn)題的改善能有多大幫助?

  唐明:房地產(chǎn)稅改革并不能完全限定為上述公眾所期寄的幾種作用,它的改革是綜合性的,因此產(chǎn)生的效果也可能是多重的。

  另外,房地產(chǎn)稅改革是具有戰(zhàn)略意義的。在我國(guó)房地產(chǎn)稅改革長(zhǎng)達(dá)十幾年時(shí)間難以實(shí)質(zhì)性推動(dòng),映射出種種體制障礙,即經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙轉(zhuǎn)軌階段(社會(huì)由鄉(xiāng)村型農(nóng)業(yè)社會(huì)向城市型工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型,經(jīng)濟(jì)從指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型)基礎(chǔ)制度環(huán)境缺失和配套制度政策的不完善是根本原因。因此,相比房地產(chǎn)稅自身的稅制改革(財(cái)產(chǎn)稅制的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型)的意義,其更大的功能和作用是可以極大地助推我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)雙轉(zhuǎn)軌改革進(jìn)程。

  我認(rèn)為,房地產(chǎn)稅改革的意義和作用有四個(gè)方面:

  一、房地產(chǎn)稅作為最有潛力擔(dān)當(dāng)未來(lái)地方主體稅種,將打破現(xiàn)行財(cái)政分權(quán)體制瓶頸。促使地方政府由“土地財(cái)政”(“短租”)向房地產(chǎn)稅(“長(zhǎng)租”)轉(zhuǎn)型,將從多個(gè)維度促進(jìn)地方公共財(cái)政轉(zhuǎn)型和改善地方治理。

  二、有利于打破現(xiàn)行不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)法律制度的瓶頸。房地產(chǎn)稅是對(duì)不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)征稅,但我國(guó)的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)幾經(jīng)變遷,情況復(fù)雜,導(dǎo)致現(xiàn)行房地產(chǎn)稅改革缺失“法律基礎(chǔ)”。房地產(chǎn)稅改革想要“破冰”,務(wù)必需從根本上解決產(chǎn)權(quán)體制障礙。

  三、有利于打破現(xiàn)行房地產(chǎn)市場(chǎng)體制機(jī)制瓶頸。轉(zhuǎn)型期的房地產(chǎn)市場(chǎng)的要素市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)均被高度壟斷,地價(jià)和房?jī)r(jià)呈現(xiàn)不正常剛性,以此作為房地產(chǎn)稅評(píng)估計(jì)稅依據(jù)的基礎(chǔ)肯定是不合理的。因此,房地產(chǎn)稅改革務(wù)必要解決房地產(chǎn)市場(chǎng)體制障礙。

  四、建立適合我國(guó)國(guó)情的現(xiàn)代民主財(cái)政機(jī)制。目前,在關(guān)乎百姓切身利益的房地產(chǎn)稅改革決策過(guò)程中,公眾話語(yǔ)權(quán)竟然是完全缺失的。房地產(chǎn)稅改革實(shí)行民主財(cái)政機(jī)制,構(gòu)建“政府——納稅人”服務(wù)機(jī)制,或?qū)⒗_(kāi)我國(guó)基層政府民主財(cái)政制度的序幕。

  法治周末:就目前來(lái)看,你認(rèn)為是否具備房地產(chǎn)稅開(kāi)征的條件?

  唐明:我個(gè)人認(rèn)為,目前我國(guó)尚不具備房地產(chǎn)稅開(kāi)征所需要的房地產(chǎn)市場(chǎng),也還不具備房地產(chǎn)稅收調(diào)控,發(fā)揮其房?jī)r(jià)“穩(wěn)定器”功能的市場(chǎng)基礎(chǔ)。

  首先,我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的要素市場(chǎng)——土地一級(jí)市場(chǎng),征地和出讓均由政府雙重壟斷。在征地市場(chǎng)上,地方政府集管地者、用地者和裁判者于一身,形成“買方”壟斷,極力壓低征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和無(wú)限擴(kuò)大征地范圍。在出讓市場(chǎng)上,地方政府集唯一的出讓者、管理者和監(jiān)管者于一身,形成“賣方”壟斷。

  地價(jià)被地方政府雙向壟斷后,在“土地財(cái)政”和“招商引資”策略下實(shí)施“低價(jià)工業(yè)化和高價(jià)城市化”的供地政策,通過(guò)“饑渴營(yíng)銷”和利用“招拍掛”制度,不斷推高商住用地的地價(jià)和房?jī)r(jià)。

  其次,產(chǎn)品市場(chǎng)——房地產(chǎn)市場(chǎng)又實(shí)行的是開(kāi)發(fā)公司制度和商品房預(yù)售制,直接導(dǎo)致了住房市場(chǎng)寡頭壟斷。

  房地產(chǎn)稅改革要“破冰”,首先應(yīng)著手解決阻礙其發(fā)展的房地產(chǎn)市場(chǎng)體制障礙,打破這種“雙壟斷”體制。

  法治周末:房地產(chǎn)稅應(yīng)該屬于地方稅,地方政府理應(yīng)對(duì)其充滿期待,但實(shí)際情況來(lái)看,反映卻較為平淡,原因如何?

  唐明:根據(jù)我接觸到的一些案例,房地產(chǎn)稅改革始終是“上熱下冷”,中央積極,地方遲疑。

  業(yè)內(nèi)觀點(diǎn),房地產(chǎn)稅改革的主要成本包括稅制的設(shè)計(jì)成本和征管成本,征管成本是最大的制度建設(shè)成本。從以往實(shí)踐情況來(lái)看,中央政府可能只負(fù)責(zé)制度的設(shè)計(jì)成本,具體的開(kāi)征和管理成本將由地方政府負(fù)責(zé)。

  就目前情況來(lái)看,除了房產(chǎn)、地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理和登記制度不健全,相關(guān)職能部門尚未信息聯(lián)網(wǎng),缺乏權(quán)威公信力的評(píng)估體系外,由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中相關(guān)制度轉(zhuǎn)型也給房地產(chǎn)稅的開(kāi)證增設(shè)了較高的“門檻”。

  例如,復(fù)雜的不動(dòng)產(chǎn)產(chǎn)權(quán)、房地產(chǎn)市場(chǎng)、土地市場(chǎng)和住房制度改革等制度環(huán)境,都從根本上深刻地制約著房地產(chǎn)稅開(kāi)征和改革。

  然而,目前中央并沒(méi)有對(duì)房地產(chǎn)稅前期制度建設(shè)采取任何實(shí)際性行動(dòng),也沒(méi)有對(duì)地方政府進(jìn)行試點(diǎn)改革的成本予以補(bǔ)助等。房地產(chǎn)稅的開(kāi)征成本和管理成本將很有可能是地方政府自行承擔(dān),給地方造成了一定的壓力。

  即便房地產(chǎn)稅開(kāi)征,在地方政府看來(lái),其帶來(lái)的收益未必足夠大,而成本卻不小,且伴隨較大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此造成現(xiàn)行的財(cái)政體制下,體制內(nèi)的制度安排是中央政府極力推行“以稅代租”,而體制外地方政府利用“逆向軟預(yù)算約束”機(jī)制堅(jiān)持“以租代稅”,兩者難以形成改革合力,導(dǎo)致房地產(chǎn)稅“難產(chǎn)”。

  另外,在現(xiàn)行政績(jī)考核體制中,對(duì)于房地產(chǎn)稅能夠帶來(lái)的間接性收益,例如地方政府隱形或不良債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的化解、地方財(cái)政收入的可持續(xù)性以及地方政府的職能優(yōu)化等并不是考核的重點(diǎn)或者未考核,難以進(jìn)入地方官員聚焦的工作重心。

  也有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,對(duì)于任期不超過(guò)五年的某一屆地方政府官員而言,理性的選擇是不會(huì)為后任官員做“嫁衣裳“。

  法治周末:十八屆三中全會(huì)后明確,房地產(chǎn)稅立法先行,從房地產(chǎn)稅法的制定來(lái)看,還有哪些需要理順的問(wèn)題?

  唐明:從2003年房地產(chǎn)稅納入改革議事議程起,對(duì)于土地使用權(quán)是否應(yīng)該被征稅以及以房?jī)r(jià)為課稅對(duì)象是否導(dǎo)致土地價(jià)款重復(fù)征稅等問(wèn)題的爭(zhēng)論就不絕于耳。

  輿論集中的焦點(diǎn)在于,對(duì)個(gè)人擁有的土地使用權(quán)征稅是否合理合法。房地產(chǎn)稅課稅對(duì)象包括房產(chǎn)和地產(chǎn),房產(chǎn)屬于私人財(cái)產(chǎn)沒(méi)有問(wèn)題,但是我國(guó)的土地并不屬于個(gè)人,個(gè)人僅有土地的使用權(quán),對(duì)使用權(quán)征稅并不合法。

  直到2007年物權(quán)法頒布,將土地使用權(quán)明確為用益物權(quán),明確了作為他物權(quán)的典型代表——土地使用權(quán)屬于私人財(cái)產(chǎn)權(quán),對(duì)土地使用權(quán)征稅才具備了法理基礎(chǔ)。

  但“成也蕭何敗蕭何”,問(wèn)題仍出在物權(quán)法第一百四十九條第一款的規(guī)定:“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿,自動(dòng)續(xù)期,續(xù)期的期限、土地使用費(fèi)支付的標(biāo)準(zhǔn)和辦法,由國(guó)務(wù)院規(guī)定?!?/p>

  物權(quán)法雖然將土地使用權(quán)明確定為他物權(quán),但是期滿后如果要求再次以高價(jià)購(gòu)買,那么該項(xiàng)權(quán)利對(duì)于百姓來(lái)說(shuō)顯得并不安全和穩(wěn)定,房屋的無(wú)限期與土地的有限性矛盾已經(jīng)成為了公眾最大的隱憂,如果無(wú)法進(jìn)一步明確土地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)完整權(quán)益,則將會(huì)直接影響到民眾對(duì)于房地產(chǎn)稅的支持度。

  名詞解釋

  他物權(quán)

  在他人所有的物上設(shè)定或享有的權(quán)利,源于羅馬法,是指權(quán)利人根據(jù)法律規(guī)定或合同的約定,對(duì)他人之物享有的進(jìn)行有限支配的物權(quán),如承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

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