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發(fā)改委發(fā)布《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》 產(chǎn)業(yè)基金嚴禁名股實債

2017年1月17日     來源:21世紀經(jīng)濟報道      編輯:KangChangKun      繁體
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近日,發(fā)改委發(fā)布《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》(簡稱《發(fā)改委辦法》),旨在完善現(xiàn)有監(jiān)管政策。

  政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金已經(jīng)成為我國各級政府廣泛使用的投融資工具。尤其隨著地方債的規(guī)范管理、地方穩(wěn)增長壓力加大等情況下,政府產(chǎn)業(yè)基金成為重要的投融資創(chuàng)新手段。

  近日,發(fā)改委發(fā)布《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》(簡稱《發(fā)改委辦法》),旨在完善現(xiàn)有監(jiān)管政策。按照《發(fā)改委辦法》規(guī)定,發(fā)改委將重點對產(chǎn)業(yè)基金是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策進行主動地符合性評價。

  其實,早在2015年年底,財政部就印發(fā)了《政府投資基金暫行管理辦法》(簡稱《財政部辦法》)等相關文件,《發(fā)改委辦法》與《財政部辦法》在投資領域方面的規(guī)定略有差異。

  此外,據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者了解,實踐中一些基金仍然采取名股實債方式,變相增加了地方政府債務負擔;另外,政府參與的基金,政府出資部分與社會資本部分是否同股同權,如何共擔風險,實現(xiàn)市場化操作,也是實踐中的一大困惑。

  側重產(chǎn)業(yè)政策符合性審查

  政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金,近年來呈現(xiàn)加速增長之勢。

  發(fā)改委財金司在解讀《發(fā)改委辦法》時表示,政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金形成以長三角、環(huán)渤海地區(qū)為聚集區(qū)域,并由東部沿海地區(qū)向中西部全面擴散的分布特征。政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金市場格局呈現(xiàn)國家級、地方級發(fā)展規(guī)?;袌龌奶攸c。

  諸如,國家層面有國家科技成果轉化引導基金、國家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)投引導基金、國家中小企業(yè)發(fā)展基金等,地方層面有中關村創(chuàng)業(yè)投資引導基金、山東省股權投資引導基金、湖北省長江經(jīng)濟帶產(chǎn)業(yè)基金等。

  發(fā)改委財金司表示,現(xiàn)有監(jiān)管政策還不夠健全完善,后續(xù)還要對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金的總體運行狀況,進行信息采集和風險監(jiān)測;對投融資狀況進行政策評估、信用評估和趨勢把控。

  而發(fā)展改革部門在其中扮演的角色是,對政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策進行主動地符合性評價,保證基金在實際運作過程中“不走偏”,有利于國家產(chǎn)業(yè)政策的貫徹執(zhí)行。

  地方各級發(fā)展改革部門負責本級政府出資設立產(chǎn)業(yè)投資基金材料完備性和產(chǎn)業(yè)政策符合性審查,但地方政府部門出資額達到50億元及以上的,由國家發(fā)改委進行審查。

  發(fā)改委財金司表示,《發(fā)改委辦法》強調基金設立后的運行監(jiān)測、信用評價和績效評價,對政策效果和績效進行總體評價。

  《發(fā)改委辦法》指出,國家發(fā)改委將每年對基金績效、基金管理人績效進行系統(tǒng)性評分。如基金績效評價指標包括,基金實繳資本占認繳資本的比例;基金投向是否符合區(qū)域規(guī)劃、區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、投資政策等,綜合評估政府資金的引導作用和放大效應、資金使用效率及對所投產(chǎn)業(yè)的拉動效果等;是否存在名股實債等變相增加政府債務的行為等。

  《發(fā)改委辦法》還提出“登記+信用約束”的行政管理模式,通過與全國信用信息共享平臺和“信用中國”網(wǎng)站互聯(lián)互通,將信用監(jiān)管運用到政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金行業(yè)的監(jiān)管上。

  兩部委投資領域規(guī)定有差別

  2015年年底,財政部印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》,隨后還出臺《關于財政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導意見》(簡稱《財政部指導意見》)。

  《財政部指導意見》指出基金應該“聚焦重點產(chǎn)業(yè)”,解決好產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸制約。公共財政運用政府投資基金方式支持產(chǎn)業(yè),限定于具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)。推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面,主要支持外部性強,基礎性、帶動性、戰(zhàn)略性特征明顯的產(chǎn)業(yè)領域及中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)成長。

  同時,《財政部辦法》指出,各級財政部門一般在以下領域設立投資基金,包括支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、中小企業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉型升級和發(fā)展、基礎設施和公共服務領域。

  《發(fā)改委辦法》則指出,政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金應主要投資在以下領域,包括非基本公共服務、基礎設施、住房保障、生態(tài)環(huán)境領域、區(qū)域發(fā)展、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和先進制造業(yè)、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新等領域。

  北京云天新峰投資合伙人張繼峰對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,兩辦法側重點不同:《財政部辦法》側重于“具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的關鍵領域和薄弱環(huán)節(jié)”,《發(fā)改委辦法》側重于國家政策導向的傳統(tǒng)基礎設施領域,以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)、雙創(chuàng)領域。

  張繼峰指出,財政部基金的思路是“補缺”、“補弱”;發(fā)改委基金的思路是國家鼓勵的產(chǎn)業(yè)方向導向。當然,國家鼓勵的產(chǎn)業(yè)有些也是新興產(chǎn)業(yè)或“弱產(chǎn)業(yè)”,與有不同,也有重疊。

  為控制風險,兩部委辦法均明確列出基金運作不得從事的業(yè)務。

  《財政部辦法》指出,基金不得投資二級市場股票、期貨、房地產(chǎn)、證券投資基金、評級AAA以下的企業(yè)債、信托產(chǎn)品、非保本型理財產(chǎn)品、保險計劃及其他金融衍生品。

  《發(fā)改委辦法》也指出,不得從事公開交易類股票投資,但以并購重組為目的的除外。在明確基金投資領域時表示,基金可參與上市公司定向增發(fā)、并購重組和私有化等股權交易形成的股份。

  張繼峰表示,根據(jù)《發(fā)改委辦法》,政府出資基金投資領域比較廣,包括戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)等,這些領域基金退出的方式更多是資本市場。

  嚴禁名股實債

  《發(fā)改委辦法》指出,政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金不得從事名股實債等變相增加政府債務負擔的行為。

  財政部相關文件也一再重申不得名股實債。但有地方財政人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示,實際操作中很困難。社會資本參與基金組建很容易,但他們不愿意參與到具體項目,仍然是原來貸款的思維,讓政府直接回購。他們這種由政府兜底或擔保的模式,使得基金退出時也存在問題。

  有銀行投行部門負責人表示,他們參與的城鎮(zhèn)化基金、大數(shù)據(jù)基金等,實操都是名股實債參與進去的,金融機構本身也比較困惑。

  另外,政府出資的產(chǎn)業(yè)基金中,政府在通過出資體現(xiàn)政府意志的同時,如何保證市場化運作;政府出資部分和社會資本部分是否同股同權、共擔風險,操作起來也容易碰到問題。

  兩部委辦法均對此作出了規(guī)定,不過,有地方財政人士對21世紀經(jīng)濟報道記者直言,如果政府資金不劣后,堅持同股同權的話,基金組建上可能都存在困難。但政府資金如果劣后,是否屬于給社會資本以固定回報或保底回報,操作上存在困難。

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