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化解城鎮(zhèn)化中的土地矛盾對策
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http://china-zesir.com 發(fā)稿日期:2010-6-28
- 【搜索關(guān)鍵詞】：土地市場 研究報告 投資策略 分析預測 市場調(diào)研 發(fā)展前景 決策咨詢 競爭趨勢
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2010-2015年中國廉租房建設(shè)行業(yè)深度評估及投資前 【出版日期】 2010年6月 【報告頁碼】 260頁 【圖表數(shù)量】 80個 【印刷2010-2015年中國建筑裝飾行業(yè)深度評估及投資前景 【出版日期】 2010年6月 【報告頁碼】 280頁 【圖表數(shù)量】 80個 【印刷2010-2015年中國建筑行業(yè)深度評估及投資前景預測 2009年，是我國進入新世紀以來經(jīng)濟發(fā)展最困難的一年。為應對世界金融危機，中央政府實行了積極2010-2015年中國淋浴房行業(yè)深度調(diào)研與投資前景預 【出版日期】 2010年6月 【報告頁碼】 350頁 【圖表數(shù)量】 150個城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀趨勢。目前我國已進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，用地需求迅速增加，而基于國家糧食安全等因素考慮，耕地保護面臨嚴峻形勢，因此對于城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地剛性需求與耕地保護間的矛盾，需要探索新的化解思路。
城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀趨勢。目前，我國城鎮(zhèn)化已進入快速發(fā)展階段。但是，推進城鎮(zhèn)化建設(shè)需要占用大量土地，而這與耕地保護在一定程度上又存在矛盾。因此，我們需要積極探索城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地管理新思路，妥善處理這一兩難問題。
我國城鎮(zhèn)化的土地剛性需求與農(nóng)地保護間的矛盾
1。城鎮(zhèn)化建設(shè)對土地的剛性需求。
在經(jīng)濟發(fā)展水平總體偏低的條件下，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是我國經(jīng)濟發(fā)展的必由之路。工業(yè)化進程的推進、城鎮(zhèn)規(guī)模的擴張，需要為之提供必要的土地作為空間載體。但土地作為一種資源，隨著被不斷占用，可用土地將會逐漸減少，此即土地資源消耗。
但是，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的不同階段，其土地需求差異很大。一般而言，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的土地資源消耗呈現(xiàn)出一種“S”型曲線規(guī)律：在工業(yè)化的前期，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度較慢，土地資源的消耗相對較少，速度也不快；但在工業(yè)化的中期，隨著經(jīng)濟的“起飛”，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進入加速發(fā)展階段，對土地資源的消耗也進入快速發(fā)展期；而在后工業(yè)化時期，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和工業(yè)企業(yè)向其他地區(qū)轉(zhuǎn)移，對土地資源消耗的速度逐漸放緩。
2。我國已進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，用地需求增大。
新中國成立以來，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展速度呈現(xiàn)先慢后快的特征。1949年，我國的城鎮(zhèn)化率僅為10.6%，1978年增長到17.9%，近30年只提高7.3個百分點，發(fā)展速度比較緩慢。改革開放后，城鎮(zhèn)化速度開始加快，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.9%增長到1995年的29.0%，17年增加了11.1個百分點。此后，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度加快，從1995年的29.0%增長到2005年的43.0%，年均增長1.4%，2009年達到46.59%。伴隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口數(shù)量從1978的1.72億人增長到2009年的6.22億人，城市總數(shù)從193個增加到655個。
目前，我國已進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展階段，這意味著今后相當長一段時間內(nèi)不僅土地占用的速度會加快，而且占用的規(guī)模也會增大。1997-2000年，我國年均征用土地456平方公里，此后，征用規(guī)模急劇增加，2001年和2002年分別達到1812平方公里和2880平方公里。2003年后國家開始加大土地宏觀調(diào)控力度，增長速度有所回落，但是2003-2005年的年均征用土地仍高達1494平方公里。
3。城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地剛性需求與農(nóng)地保護的矛盾。
改革開放以來，在大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)過程中，我國有限的耕地資源被不斷占用。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2003-2008年，全國建設(shè)占用耕地343.6萬畝、217.6萬畝、208.1萬畝、387.8萬畝、282.43萬畝和287.4萬畝。而“全國土地利用變更調(diào)查結(jié)果”報告顯示，1998年我國耕地面積為19.45億畝，2008年僅為18.257億畝，呈現(xiàn)出持續(xù)減少的勢頭，平均每年凈減少耕地1300多萬畝。
基于人均消耗糧食、耕地質(zhì)量、平均畝產(chǎn)等要素考慮，“十一五”規(guī)劃綱要及國務院最新要求，到2020年末全國耕地面積必須確保不低于18億畝，這意味著從2006年到2020年，耕地最大凈減少量不能超過2700萬畝，年均不到200萬畝。盡管近年來國家已經(jīng)開始加大土地整理復墾開發(fā)力度以補充耕地，2006年耕地凈減少量下降至460.2萬畝，僅為10年來年均減少規(guī)模的35%，但是按照目前這一減少速度，2700萬畝的緩沖額不出6年就會被突破，耕地保護面臨的形勢非常嚴峻。
耕地資源的大量損失，尤其是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)大中城市周邊優(yōu)質(zhì)農(nóng)田的快速消失，加上農(nóng)業(yè)比較利益低下，糧食生產(chǎn)必將受到影響，甚至會威脅到我國的糧食安全。而且，農(nóng)地不僅是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，更是農(nóng)民的社會保障資料。目前我國農(nóng)民人均耕地2.47畝，也就是說，每征用2.47畝耕地就會增加1名失地農(nóng)民。根據(jù)測算，目前我國失地農(nóng)民總數(shù)在5000萬人左右，城鎮(zhèn)化過程中還將有近億農(nóng)民失去土地。失地農(nóng)民的群體龐大，如果處理不好不僅可能導致這一群體貧困加劇，而且可能誘發(fā)社會不穩(wěn)定。
面對城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中迅速增長的用地需求及耕地資源的急劇減少，盡管近年來國家先后出臺了一系列政策來緩解兩者間的矛盾，并在實踐中取得了積極效果，但目前仍存在不少問題。因此，面對城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進，要解決城鎮(zhèn)化建設(shè)與耕地保護間的矛盾，必須探索新的思路。
我國城鎮(zhèn)化建設(shè)中的土地管理思路
1。實行耕地總量適度保護前提下的城鎮(zhèn)化建設(shè)。
盡管農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進步與糧食貿(mào)易大大擴展了耕地資源保護的空間，糧食安全問題并不是耕地資源保護的全部內(nèi)容，但就全國來講，農(nóng)地過度非農(nóng)化已成為一個不爭的事實，耕地資源的保護仍然是土地管理的第一“要務”。
從糧食安全、生態(tài)建設(shè)、社會穩(wěn)定等方面出發(fā)，依據(jù)城鎮(zhèn)化建設(shè)需要，科學確定各地區(qū)的長期耕地保有量，將其納入基本農(nóng)田范疇進行最嚴格的管制和保護，實行耕地總量適度保護前提下的城鎮(zhèn)化建設(shè)，這是我們協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化建設(shè)和耕地保護矛盾的出發(fā)點。實行嚴格的耕地保護，需要推進耕地分級制度，將耕地保護從單純數(shù)量保護轉(zhuǎn)為數(shù)量保護與質(zhì)量保護并重。
2。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化區(qū)域城鎮(zhèn)布局。
我國城鎮(zhèn)化建設(shè)應該走一條新型城鎮(zhèn)化道路，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，按照產(chǎn)業(yè)集聚、功能完善，節(jié)約土地、集約發(fā)展，合理布局、各具特色的原則，以大中小城市和小城鎮(zhèn)有機結(jié)合、協(xié)調(diào)發(fā)展為方向，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展，加快構(gòu)建合理的城市等級規(guī)模結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)一體化的城鎮(zhèn)體系，努力形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟高效、社會和諧的城鎮(zhèn)發(fā)展新格局。
在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，按照城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化的要求，把農(nóng)村和城市作為一個整體來通盤考慮，在統(tǒng)一制定土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，明確分區(qū)功能定位，統(tǒng)一規(guī)劃基本農(nóng)田保護區(qū)、居民生活區(qū)、工業(yè)園區(qū)、商貿(mào)區(qū)、休閑區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等，使城鄉(xiāng)發(fā)展能夠互相銜接、互相促進。
推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，應打破行政區(qū)劃壁壘，著眼于整個區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)各城市之間、城鎮(zhèn)之間的產(chǎn)業(yè)互補和產(chǎn)業(yè)對接，從而實現(xiàn)區(qū)域城鎮(zhèn)布局的優(yōu)化。因此，我們不能簡單地按照行政區(qū)劃去謀劃城鎮(zhèn)化建設(shè)，而應更多地從區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的角度來考慮問題。
根據(jù)各地經(jīng)濟社會發(fā)展水平、區(qū)位特點、資源稟賦和環(huán)境基礎(chǔ)，合理確定各地城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標、布局、定位，因地制宜地制定城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略及相關(guān)政策措施，加強城鎮(zhèn)之間的經(jīng)濟聯(lián)系和分工協(xié)作。對于區(qū)域內(nèi)的資源利用、生態(tài)環(huán)境保護和大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及城市功能定位，要進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，注重城市合理分工，各有側(cè)重，揚長避短，相互協(xié)作，避免消極的城市競爭，實現(xiàn)城市的地區(qū)優(yōu)勢互補和共同發(fā)展。
3。城鎮(zhèn)化建設(shè)要堅持節(jié)約用地、集約用地。
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中的土地資源消耗呈現(xiàn)“S”型曲線，但是曲線的彎曲程度對不同的國家是不一樣的，它主要受發(fā)展理念、經(jīng)濟發(fā)展速度、產(chǎn)業(yè)政策等因素影響。如果城市土地集約利用程度高，則“S”型曲線可能比較平緩；如果土地集約利用程度低，則“S”型曲線會比較陡峭。因此，需要采取有效措施控制農(nóng)地轉(zhuǎn)用，提高土地利用效率，降低“S”型曲線的斜率。
我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中應注意對土地的有效開發(fā)利用。要通過挖掘土地潛力，積極開展土地整理，開發(fā)利用荒地、荒坡、荒灘、荒沙和廢棄地，少占用或不占用耕地；在對耕地的占用上，應先占用低產(chǎn)田，在低產(chǎn)田占用有困難或不適當時才準許占用中產(chǎn)田，原則上禁止占用高產(chǎn)田，并對占用程序進行嚴格規(guī)定，從而妥善解決城鎮(zhèn)化建設(shè)用地問題。
其次，應指導和推廣集約利用土地資源的新技術(shù)、新材料，向空間要土地。國際上許多現(xiàn)實的經(jīng)驗表明，利用城市地下空間是提高土地利用效率和節(jié)約土地資源、人車立體分流、擴充基礎(chǔ)設(shè)施容量、改善城市生態(tài)環(huán)境的有效途徑。
此外，還可以適當提高城市土地容積率，通過提高容積率，在有限的用地面積上增加更多的城市活動空間，來提高土地的相對供給能力。
4。解決城鎮(zhèn)化不完全問題，加快村鎮(zhèn)合并，集約利用土地。
城鎮(zhèn)化有利于人口集中、土地集約，因此城鎮(zhèn)化發(fā)展有可能使耕地流失趨緩甚至增加耕地面積，這一點也為發(fā)達國家的歷史經(jīng)驗所證明。在我國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，之所以出現(xiàn)耕地面積急劇減少的現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化的不完全是重要原因。因此，要想實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中耕地總量的動態(tài)平衡，就必須解決城鎮(zhèn)化不完全的問題。
農(nóng)民到城市里來，轉(zhuǎn)移的不應當僅僅是勞務，還應當包括人身。農(nóng)民不僅到城市里來打工，還應當在城市獲得合法的身份、生活的保障和固定的居所，最終把整個家庭都遷移到城市來生活。這就要求我們在戶籍制度、社會保障制度、就業(yè)制度、住房制度等相關(guān)領(lǐng)域做出調(diào)整，確保農(nóng)民的進城生活。
大量農(nóng)民在城市扎根后，就可以考慮在農(nóng)村進行村鎮(zhèn)布局調(diào)整，將分散化、空心化的村莊整合為規(guī)�；⒓s化的現(xiàn)代城鎮(zhèn)。原有的村莊住宅占地、其他建設(shè)用地被釋放出來，并通過復墾成為新的耕地。在此基礎(chǔ)上，對原有的小塊田地進行重新規(guī)整，這可以釋放出更多的耕地，也便于大規(guī)模、機械化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作業(yè)。這就要求我們對農(nóng)村住宅制度、土地制度等相關(guān)領(lǐng)域做出調(diào)整，確保農(nóng)村土地資源的重新整合。
5。積極改造中低產(chǎn)田，提高土地生產(chǎn)力。
我國現(xiàn)有耕地面積18.26億畝，人均耕地面積不到世界平均水平的40%，并且其中2/3以上的為中低產(chǎn)田，耕地總體質(zhì)量不高；而且，占耕地總面積41%的低產(chǎn)農(nóng)田，其產(chǎn)量只有總產(chǎn)量的18%。
根據(jù)測算，低產(chǎn)田中即便只有10%面積的耕地，其單產(chǎn)增加10%，將相當于使耕地面積增加0.44%，即803萬畝。因此，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐的加快，在短期內(nèi)無法開發(fā)更多耕地的條件下，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)是一條重要途徑。因此，在繼續(xù)抓好高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田建設(shè)的同時，應加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，興修水利，積極改造中低產(chǎn)田，提高土地生產(chǎn)能力。
6。加強土地的整理、復墾和開發(fā)，創(chuàng)造性地實施土地“替代性配額買賣制”。
面對農(nóng)地特別是耕地資源較快流失，在正確引導城鎮(zhèn)化建設(shè)用地有序發(fā)展的同時，需要繼續(xù)加強土地整理、復墾和開發(fā)工作，增加耕地面積，以緩解日益緊張的人地矛盾。依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對田、水、路、林、村等進行綜合整治，提高耕地質(zhì)量和生產(chǎn)水平，改善土地利用結(jié)構(gòu)。各類非農(nóng)建設(shè)占用耕地，必須先行落實整理和復墾開發(fā)措施，實行“誰破壞，誰復墾”的原則。從政策機制和經(jīng)濟機制上鼓勵合理開發(fā)土地后備資源，堅持“誰開發(fā)，誰受益”的方針。
但是，2006年我國東、中、西部城鎮(zhèn)化水平分別為54.6%、40.4%和35.7%；建設(shè)用地需求預測與耕地補充潛力分析表明，未來我國建設(shè)用地需求仍然集中于東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，而土地開發(fā)復墾整理補充耕地的潛力主要在中西部地區(qū)；同時，東部地區(qū)新增單位建設(shè)用地創(chuàng)造的經(jīng)濟效益要顯著高于中西部地區(qū)。因此，在區(qū)域近期與遠期實現(xiàn)耕地“占補平衡”與“總量平衡”的現(xiàn)實能力以及不同地區(qū)建設(shè)用地需求與耕地補充潛力的差異基礎(chǔ)上，需要突破原有思路，創(chuàng)造性地實施一些制度安排。
例如，可以考慮實行“替代性的配額買賣制”，即在保持糧食產(chǎn)量不變的總量平衡目標下，以糧食產(chǎn)量為配額，把批多少城鎮(zhèn)化用地與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的改善程度掛鉤、與改造中低產(chǎn)田的數(shù)量掛鉤，多改多批，短期內(nèi)以爭取實現(xiàn)省域內(nèi)的耕地“占補平衡”為目標，長期內(nèi)通過與省外土地資源豐富地區(qū)建立合作關(guān)系，實現(xiàn)省際間耕地的“總量動態(tài)平衡”。
在這一制度安排下，糧食產(chǎn)量配額實質(zhì)上是一種可生產(chǎn)糧食的土地配額，因此，城鎮(zhèn)化用地指標由政府在考核土地改造與開發(fā)基礎(chǔ)上進行發(fā)放，同時，城鎮(zhèn)化用地指標可以在市場上自由交易轉(zhuǎn)讓，有利于鼓勵東部地區(qū)加大土地改造力度，將成果自用或買賣，從而在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)土地占用與土地改造的動態(tài)平衡以及糧食產(chǎn)量的總量平衡。目前，在嚴格核查前提下，可以考慮試點用地指標的跨省交易。
7。適當增加農(nóng)產(chǎn)品進口，利用國際市場優(yōu)化國內(nèi)土地資源配置。
根據(jù)中國人民銀行研究局課題組的研究測算，我國每生產(chǎn)1噸糧食需要耗費1000-1250立方米水，而1畝地只能生產(chǎn)900-1000斤糧食，這意味著，每進口1噸糧食相當于節(jié)省2畝耕地和1000立方米水。
因此，面對我國城鎮(zhèn)化建設(shè)進入快速發(fā)展階段的用地需求，可以充分利用當前外匯儲備豐厚的有利條件，適當增加農(nóng)產(chǎn)品進口，把節(jié)省的土地和水資源用于效益更高的城鎮(zhèn)化建設(shè)，從而利用國際國內(nèi)兩個市場優(yōu)化土地資源配置。
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