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我國(guó)環(huán)保投資不足的主要因素
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http://china-zesir.com 發(fā)稿日期:2008-7-31
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環(huán)保資金需求壓力急劇擴(kuò)大，超出了國(guó)家現(xiàn)有的投入能力
經(jīng)驗(yàn)研究表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與生態(tài)環(huán)境呈倒Ｕ型關(guān)系，反映了環(huán)境保護(hù)需求與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征。世界經(jīng)合組織認(rèn)為大部分發(fā)達(dá)國(guó)家只有當(dāng)人均ＧＤＰ超過(guò)８０００美元到１萬(wàn)美元以后才開(kāi)始大規(guī)模開(kāi)展污染治理，環(huán)境污染才出現(xiàn)下降的趨勢(shì)，而新興工業(yè)國(guó)家當(dāng)人均ＧＤＰ超過(guò)２０００美元到４０００美元以后，環(huán)境質(zhì)量才開(kāi)始得到改善。中國(guó)當(dāng)前最緊迫的仍是經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題，人均ＧＤＰ剛剛達(dá)到２０００美元，在這樣的情況下，中國(guó)的環(huán)境保護(hù)很難超越社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平。環(huán)保資金需求壓力急劇擴(kuò)大，超出了國(guó)家現(xiàn)有的投入能力。
對(duì)資金有巨大需求是由嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)和環(huán)境保護(hù)目標(biāo)所決定的。中國(guó)目前尚處于人均ＧＤＰ較低的發(fā)展階段，但是已經(jīng)出現(xiàn)較嚴(yán)重的工業(yè)污染、城市生活污染、生態(tài)系統(tǒng)功能失衡、新污染問(wèn)題和全球環(huán)境問(wèn)題等組成的復(fù)合型環(huán)境問(wèn)題，要應(yīng)對(duì)這一復(fù)合型環(huán)境問(wèn)題的挑戰(zhàn)，所需要的資金投入無(wú)疑是相當(dāng)巨大的。
目前我國(guó)環(huán)保資金需求強(qiáng)勁主要取決于以下幾個(gè)因素：（１）隨著工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快及人口持續(xù)增加，長(zhǎng)期的粗放式經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，使得環(huán)境治理總體壓力很大。（２）污染治理的難度不斷加大。過(guò)去那些使用簡(jiǎn)單技術(shù)、較少投資就能解決的問(wèn)題現(xiàn)在已經(jīng)越來(lái)越少，污染的治理難度和對(duì)資金的需求程度都有了明顯的變化，環(huán)境治理的成本不斷增大。（３）污染的性質(zhì)發(fā)生了顯著變化，區(qū)域性、流域性、面源、生活性污染逐漸成為新的矛盾，這些污染的解決相對(duì)于傳統(tǒng)工業(yè)的末端治理需要更大規(guī)模的環(huán)保投資。（４）環(huán)境投資歷史欠賬太多。多年來(lái)中國(guó)在環(huán)境污染上的投資遠(yuǎn)低于應(yīng)有的基本保障水平，政府環(huán)境包袱越背越重。我國(guó)的生態(tài)環(huán)境雖在局部地區(qū)有所改善，但總體上仍呈惡化趨勢(shì)。
據(jù)世界銀行的計(jì)算結(jié)果，１９９７年中國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損失占到ＧＤＰ的７．７％，２００３年中國(guó)環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成的損失占到ＧＤＰ的１５％，而我國(guó)當(dāng)年ＧＤＰ的增幅才為１０％。環(huán)境污染和生態(tài)破壞造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也導(dǎo)致國(guó)家環(huán)保資金需求壓力急劇擴(kuò)大，超出了相應(yīng)階段的資金供給能力。據(jù)世界銀行測(cè)算，“九五”期間環(huán)保資金計(jì)劃數(shù)額為４５００億元，實(shí)際投入３６００億元，缺口９００億元。“十五”期間僅水污染治理資金就缺口４００億元。
另外，中國(guó)目前全面建設(shè)小康社會(huì)將帶來(lái)的新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)高峰和快速工業(yè)化、城市化進(jìn)一步增加了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力。根據(jù)全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，到２０１０年我國(guó)的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值將在２０００年的基礎(chǔ)上再翻一番。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，還是經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，都要以自然資源投入為基礎(chǔ)，同時(shí)也要向環(huán)境排放大量的廢棄物，這勢(shì)必對(duì)中國(guó)原本脆弱的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生更大的壓力。按照國(guó)家環(huán)保總局“十一五”規(guī)劃提出的污染物五年降低１５％的目標(biāo)，即每年單位經(jīng)濟(jì)規(guī)模的污染物排放強(qiáng)度降低２．８％，據(jù)此推算到２０１０年單位經(jīng)濟(jì)規(guī)模的污染物排放總量為２０００年的１．６ 倍以上，中國(guó)污染物排放總量增加是可以肯定的。再據(jù)《２００５ 中國(guó)環(huán)境綠皮書》預(yù)測(cè)，未來(lái)１５年，我國(guó)人口將達(dá)到１４．６億，到２０２０年經(jīng)濟(jì)總量將再翻兩番，不斷增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口，對(duì)資源和環(huán)境造成巨大的壓力。按現(xiàn)在的資源消耗和污染控制水平，污染負(fù)荷將增加 ４－５倍。
在環(huán)保資金來(lái)源上，缺乏有效的財(cái)政制度保障
一是還沒(méi)有建立起有利于財(cái)政投資穩(wěn)定增長(zhǎng)的政策法規(guī)體系。盡管我國(guó)已經(jīng)圍繞公共財(cái)政體制的建立進(jìn)行了多年改革，但目前還沒(méi)有建立起有利于財(cái)政環(huán)保投資穩(wěn)定增長(zhǎng)的政策法規(guī)體系，以確保政府對(duì)環(huán)保的剛性投入，提高財(cái)政投資的效率和效益。例如，由于各種原因，環(huán)境保護(hù)經(jīng)費(fèi)一直未納入各級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算科目，尤其是在一些基層環(huán)保部門，辦公經(jīng)費(fèi)也大都從排污費(fèi)中列支。直至２００７年開(kāi)始在財(cái)政預(yù)算支出中開(kāi)列了環(huán)保科目，將環(huán)境保護(hù)作為財(cái)政支出的一大類單列，在年度預(yù)算中保證環(huán)境管理、監(jiān)測(cè)、監(jiān)理、科研、信息統(tǒng)計(jì)、宣傳教育機(jī)構(gòu)的正常工作經(jīng)費(fèi)，以加強(qiáng)政府財(cái)政對(duì)環(huán)保支出的保障力度。但問(wèn)題的關(guān)鍵在于，是否能夠合理確定環(huán)保支出的規(guī)模，完善相關(guān)制度，確保制度的嚴(yán)格執(zhí)行。因?yàn)榘凑宅F(xiàn)行體制，由于環(huán)境預(yù)算在各個(gè)部門分別實(shí)施，對(duì)于嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保支出財(cái)政預(yù)算，保證環(huán)保工程考核和其他相關(guān)支出的最終落實(shí)，還缺乏明確的立法形式及具體的實(shí)施細(xì)則，因而還無(wú)法保證一定時(shí)期內(nèi)政府環(huán)保投資的穩(wěn)定比例。
二是缺乏系統(tǒng)的環(huán)境保護(hù)稅收籌資政策。首先，我國(guó)現(xiàn)行稅制中大部分稅種的稅目、稅基、稅率的選擇都未從環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的角度考慮，與國(guó)際上已經(jīng)建立起來(lái)的環(huán)保型稅收體系覆蓋面大、征收力度強(qiáng)、劃分細(xì)致、易操作的發(fā)展趨勢(shì)還有很大差距。例如我國(guó)的資源稅并不是真正意義上的環(huán)保稅，因?yàn)樗饕轻槍?duì)使用諸如煤、石油、天然氣、鹽等自然資源所獲得的收益而征收的，其目的不是促進(jìn)國(guó)家資源的合理開(kāi)發(fā)與有效使用，而是調(diào)節(jié)從事資源開(kāi)發(fā)的企業(yè)因資源本身的優(yōu)劣條件和地理位置差異而形成的級(jí)差收入，由于收入大部分歸地方，實(shí)際上鼓勵(lì)了地方進(jìn)行資源開(kāi)發(fā)。其次是稅種少，覆蓋面小，尤其是消費(fèi)品稅收的作用還未發(fā)揮出來(lái)。例如隨著人民生活水平的提高，消費(fèi)品對(duì)環(huán)境的污染日趨嚴(yán)重，如一次性電池、塑料袋等，而現(xiàn)行的消費(fèi)品稅收沒(méi)有充分發(fā)揮其抑制污染、保護(hù)環(huán)境的作用。另外，還沒(méi)有把煤炭這一能源消費(fèi)主體和主要大氣污染源納入征收范圍。再次，耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅屬于對(duì)土地資源的征稅，但它們之間彼此相互獨(dú)立，沒(méi)有相互協(xié)調(diào)配合形成一定的體系，對(duì)土地資源保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)的作用非常有限。最后，還沒(méi)有設(shè)立專門的環(huán)境稅種。環(huán)境稅是政府用來(lái)保護(hù)環(huán)境、實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的有力經(jīng)濟(jì)手段，我國(guó)目前還沒(méi)有真正意義上的環(huán)境稅，只存在與環(huán)保有關(guān)的稅種，即資源稅、消費(fèi)稅、城建稅、耕地占用稅、車船使用稅和土地使用稅。盡管這些稅種的設(shè)置為環(huán)境保護(hù)和削減污染提供了一定的資金，但難以形成穩(wěn)定的、專門治理生態(tài)環(huán)境的稅收收入來(lái)源。
三是在其他環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策方面，還相當(dāng)有限。如，排污權(quán)交易、清潔生產(chǎn)等，我國(guó)仍處于試點(diǎn)階段或自愿行為。生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制遠(yuǎn)未形成。盡管銀監(jiān)會(huì)將與國(guó)家環(huán)�？偩致�(lián)合出臺(tái)綠色信貸政策、央行推動(dòng)將企業(yè)環(huán)境信息納入征信系統(tǒng)，但總體而言，這些具有宏觀調(diào)控作用的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策目前仍處在探索和起步階段，要形成完備良好的運(yùn)行體系并真正發(fā)揮作用尚有待時(shí)日。
環(huán)境保護(hù)投入主體不明確，政府與企業(yè)（市場(chǎng)）職責(zé)分工尚不明晰，多層次投融資機(jī)制不健全
首先，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，原來(lái)由政府獨(dú)立承擔(dān)的環(huán)保事權(quán)，本應(yīng)在政府、企業(yè)和個(gè)人之間重新劃分，但現(xiàn)在還沒(méi)有到位。一方面，政府還未退出企業(yè)生產(chǎn)投資與經(jīng)營(yíng)決策領(lǐng)域；另一方面，“污染者付費(fèi)原則”的制度基礎(chǔ)還不健全，企業(yè)生產(chǎn)對(duì)環(huán)境造成負(fù)的外部成本還沒(méi)有完全內(nèi)部化。
其次，從資金投入方面看，投資主體仍然是由國(guó)家和政府充當(dāng)。而且在資金結(jié)構(gòu)、地區(qū)分布等方面還不太合理。比如，環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的壟斷仍未被真正打破。２０世紀(jì)９０年代中期以后，雖然國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域進(jìn)行了一系列改革，如，推行環(huán)境保護(hù)產(chǎn)品收費(fèi)政策、適當(dāng)提高供水價(jià)格、采取多種鼓勵(lì)各類企業(yè)主要是民營(yíng)企業(yè) 進(jìn)入環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域等。但行政壟斷還沒(méi)有完全被打破，大量的城市環(huán)保產(chǎn)業(yè)仍由政府部門和國(guó)有資本高度壟斷，既不允許國(guó)內(nèi)社會(huì)資金的有效介入，又缺乏嚴(yán)格規(guī)范、可操作性的管理模式。這一方面使政府背上了沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，另一方面也造成了環(huán)境公用事業(yè)部門的低效率。
最后，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度體系也很不完善。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)制度種類較多，以稅收手段、收費(fèi)制度和財(cái)政手段為主體，但缺乏配套措施，并沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。如，中國(guó)人民銀行要求金融機(jī)構(gòu)“不符合環(huán)保規(guī)定的項(xiàng)目不貸款”，由于沒(méi)有配套措施，這項(xiàng)制度并沒(méi)有得以實(shí)施。我國(guó)也建立了差別稅收政策，但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的差別稅收政策種類較少、應(yīng)用領(lǐng)域較窄；環(huán)境稅收制度仍處于初創(chuàng)階段理論研究階段 ；生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)、排污許可證交易、廢物加收押金制度、環(huán)境資源核算、污染責(zé)任保障仍處于起步階段。排污權(quán)交易制度發(fā)放了排污許可證，從１９９１年開(kāi)始，排污權(quán)交易試點(diǎn)，并未進(jìn)入到排污權(quán)交易的廣泛推廣階段。
政府間環(huán)境事權(quán)劃分不清，財(cái)力與事權(quán)不匹配
環(huán)境保護(hù)投融資政策設(shè)計(jì)的基石是明晰的事權(quán)和財(cái)權(quán)。環(huán)境污染防治具有明顯的外部性，受益和受害往往是在流域、區(qū)域范疇內(nèi)發(fā)生，而具體的工程實(shí)施載體又是位于確定的行政區(qū)域。這造成上下游投資事權(quán)不分、政府企業(yè)事權(quán)不分、中央政府和地方政府事權(quán)不分，沒(méi)有形成分類分級(jí)的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分明細(xì)目錄，未形成財(cái)政資金投入的理論基礎(chǔ)，且這往往與轉(zhuǎn)移支付等交織在一起，使政府財(cái)政資金尤其是中央政府財(cái)政資金投入嚴(yán)重滯后，政府職責(zé)缺位。在我國(guó)分稅制改革過(guò)程中，并沒(méi)有以規(guī)范的方式明確各級(jí)政府間的事權(quán)關(guān)系，政府間事權(quán)劃分不合理，出現(xiàn)政府缺位、錯(cuò)位和越位等現(xiàn)象。目前看來(lái)，環(huán)保歷史欠賬多、投入不足是影響污染減排、制約環(huán)境保護(hù)工作的關(guān)鍵問(wèn)題，突出表現(xiàn)為治污工程實(shí)際供給與需求、環(huán)境監(jiān)管手段與要求兩個(gè)方面不適應(yīng)。投入不足的主要原因是地方政府財(cái)稅支撐條件與環(huán)境責(zé)任不對(duì)等、企業(yè)資金籌措渠道不暢、經(jīng)濟(jì)政策不完善。財(cái)稅體制改革時(shí)中央和地方財(cái)權(quán)劃分未考慮環(huán)境事權(quán)因素，中央、地方財(cái)稅分配體制與中央、地方政府環(huán)境事權(quán)分配體制反差較大，國(guó)有大中型企業(yè)利潤(rùn)上繳中央，治污包袱留給地方，許多歷史遺留環(huán)境問(wèn)題、企業(yè)破產(chǎn)后的污染治理問(wèn)題都要由事發(fā)多年后的當(dāng)?shù)卣袚?dān)，貧困地區(qū)、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)力更難以承擔(dān)治污投入，“２１１環(huán)境保護(hù)科目”在相當(dāng)一部分地方處于“有渠無(wú)水、有賬無(wú)錢”狀態(tài)，地方政府環(huán)境責(zé)任和財(cái)稅支持條件不對(duì)等。
由于中央與地方政府之間的環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分不明確，致使環(huán)境保護(hù)投入重復(fù)和缺位并存，各級(jí)政府不能很好履行其環(huán)保責(zé)任。一些應(yīng)當(dāng)由中央政府負(fù)責(zé)、具有國(guó)家公共物品性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，例如跨省流域水環(huán)境治理、國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管理、歷史遺留污染物處理、國(guó)際環(huán)境公約履約、核廢料處置設(shè)施建設(shè)、國(guó)家環(huán)境管理能力建設(shè)等，嚴(yán)重缺乏環(huán)境財(cái)政的支持。如果不及時(shí)填補(bǔ)這些市場(chǎng)和地方政府不可能發(fā)揮作用的空缺，國(guó)家的發(fā)展和環(huán)境安全就會(huì)遭遇嚴(yán)重威脅。同時(shí)，一些應(yīng)當(dāng)由地方政府負(fù)責(zé)、具有地方公共物品性質(zhì)的環(huán)境保護(hù)事務(wù)，例如地方管轄的水環(huán)境治理，城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地方環(huán)境管理能力建設(shè)等，都需要由地方財(cái)政安排。但是，由于環(huán)境保護(hù)事權(quán)劃分不清，導(dǎo)致地方環(huán)境保護(hù)財(cái)權(quán)不到位，地方政府向中央政府“尋租”的現(xiàn)象普遍發(fā)生。
目前比較突出的后果主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是強(qiáng)化了地方保護(hù)主義，這構(gòu)成了各級(jí)政府不能很好履行其環(huán)保責(zé)任的主要障礙。在現(xiàn)行體制中，因事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，造成了中央與地方利益的不一致。地方政府更多的是追求本地區(qū)利益的最大化，因此在執(zhí)行環(huán)境政策時(shí)，地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和環(huán)境保護(hù)的選擇偏好上總是傾向于前者，而將責(zé)任推給中央。一般情況下，為了保護(hù)地方稅源和各行政部門的利益，地方政府對(duì)財(cái)稅貢獻(xiàn)大戶的重污染企業(yè)，總是網(wǎng)開(kāi)一面保護(hù)之，對(duì)于大面積的或全流域的污染問(wèn)題，地方政府總認(rèn)為這是中央的事，即便管住了本地企業(yè)不排污，也管不住其他地區(qū)企業(yè)不排污，因此采取的是一種與其管不如不管的態(tài)度；二是中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付也并不能有效解決目前的地方環(huán)保投入不足問(wèn)題。從目前中央與地方的財(cái)稅關(guān)系來(lái)看，財(cái)稅收入上出現(xiàn)向中央財(cái)政集中趨勢(shì)，地方財(cái)稅收入不穩(wěn)定，甚至許多市縣級(jí)政府財(cái)政實(shí)際已經(jīng)破產(chǎn)，這就使中央不得不承擔(dān)起高昂的轉(zhuǎn)移支付責(zé)任和成本。盡管中央的愿望是好的，希望利用轉(zhuǎn)移支付向中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)和一些財(cái)力困難的地方政府輸送更多的財(cái)力，但由于中央和地方事權(quán)和財(cái)力不匹配的根源問(wèn)題沒(méi)有解決，加之中央轉(zhuǎn)移支付制度本身尚缺乏明確的法律規(guī)范，使得中央轉(zhuǎn)移支付的支出結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象難以得到有效解決，從而也就更難以解決地方政府環(huán)保投入的缺位問(wèn)題了。
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